הצוות הממשלתי ממליץ: היטל השבחה על זכויות מותנות יחושב רק בשלב היתר הבנייה

הצוות הבין-משרדי לבחינת מנגנון היטל ההשבחה ממליץ (יום ב', 20.7.26) על שינוי משמעותי באופן החיוב בתוכניות הכוללות זכויות מותנות: במקום לראות באישור התוכנית את אירוע המס, החבות תתגבש רק כאשר מוסד התכנון יחליט לאפשר את מימוש הזכויות במסגרת הליך הרישוי ומתן היתר הבנייה.

מטרת המלצה זו - הצעד האופרטיבי המרכזי בהמלצות הצוות הבין-משרדי - היא צמצום חוסר הוודאות שנוצר כאשר תוכנית מאפשרת זכויות בנייה, אך מימושן עדיין תלוי בשיקול דעת תכנוני נוסף. כיום, ההבחנה בין זכויות מוקנות, זכויות "מעין מוקנות" וזכויות מותנות מבוססת במידה רבה על פסיקות בתי המשפט, והובילה לאורך השנים למחלוקות רבות באשר למועד שבו נוצרת ההשבחה החייבת במס.

הצוות מגדיר זכויות מותנות כזכויות שמימושן כרוך בהפעלת שיקול דעת תכנוני נוסף בעת הליך רישוי הבנייה, בידי מוסד תכנון שאינו פועל רק כרשות רישוי. במקרים אלה ממליץ הצוות כי אירוע המס והמועד הקובע להערכת ההשבחה יהיו בעת ההחלטה במתן ההיתר, ולא בעת אישור התוכנית הכללית שאפשרה עקרונית את הזכויות.

המלצה נוספת היא לקבוע בחוק כי אישור תוכנית מיתארית שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה לא ייחשב אירוע מס. החבות תיווצר רק לאחר אישור תוכנית מפורטת הקובעת זכויות מוקנות ומאפשרת להוציא היתר. בעת חישוב ההשבחה תיבחן הקרקע כאילו התוכנית המיתארית הקודמת לא יצרה בעצמה השבחה חייבת. ההסדר המוצע יחול גם על תוכניות מתאר ארציות ומחוזיות שלא ניתן להוציא מכוחן היתר.

חשש מגלגול ההיטלים המוגדלים למחירי הדירות

הצוות בחן אפשרות רחבה יותר, שלפיה בכל המקרים יחושב היטל ההשבחה לפי ערכי הקרקע בעת מימוש הזכויות, ולא לפי השווי במועד אישור התוכנית. לפי המצב הקיים, ההיטל מחושב בהתאם לעליית ערך הקרקע בעת אישור התוכנית, אך השומה והתשלום מתבצעים לעיתים רק שנים רבות לאחר מכן, בעת מכירת הנכס או קבלת היתר בנייה.

הפער הזה עשוי להגיע לעשור ואף יותר. בתקופה שבין אישור התוכנית לבין המימוש משתנים מחירי הקרקע, תנאי האשראי, הריבית, הרגולציה ומצבו של שוק הנדל"ן. כתוצאה מכך, שמאים נדרשים לעיתים לשחזר את שווי הקרקע במועד היסטורי רחוק, על בסיס עסקות ומידע שאינם תמיד זמינים או בני השוואה.

לדברי הצוות, שינוי גורף של המועד הקובע למועד המימוש עשוי לשקף באופן טוב יותר את ההשבחה שממנה נהנה בעל הקרקע בפועל ולהקל על עריכת השומה. עם זאת, עלו גם חששות כי בשוק שבו מחירי הקרקע עולים, השינוי עלול להגדיל את ההיטלים ולהתגלגל למחירי הדירות. בשל ההשלכות הרחבות, הצוות אינו ממליץ בשלב זה לאמץ את השינוי המלא, אלא להסתפק בתיקון הנוגע לזכויות מותנות ולתוכניות שאינן קונקרטיות.

70% מהשומות הופחתו ביותר מ-25% בהכרעה הסופית

הדוח מצביע על פערים גדולים בין שומות הוועדות המקומיות לבין הכרעות של שמאים מכריעים. בבדיקה מדגמית של משרד מבקר המדינה, שכללה 60 שומות, הופחת החיוב שקבעה הוועדה המקומית ב-57 מהמקרים, שהם 95% מהשומות שנבדקו. ההפחתה הממוצעת עמדה על 36%, בסכום ממוצע של כ-1.1 מיליון שקל לשומה.

בכ-70% מהמקרים נמצא פער של יותר מ-25% בין שומת הוועדה המקומית לבין השומה המכרעת. ב-30% מהמקרים הפער היה גבוה מ-50%, וב-17% הוא עלה על 75%. בשבעה מהמקרים שנבדקו הופחתה השומה ביותר מ-90%. ההפחתה הכספית הגדולה ביותר שנמצאה עמדה על כ-11 מיליון שקל, שהיו 71% מהשומה המקורית.

לפי הדוח, הפערים נובעים בין היתר מפרשנויות שונות של תוכניות, מבחירת עסקות השוואה שונות ומהבדלים בקביעת מקדמי סיכון, דחייה והיתכנות למימוש הזכויות. המצב יוצר תחושה של שרירותיות, פוגע באמון הציבור ומעודד נישומים להגיש השגות ועררים גם כאשר הדבר כרוך בעלויות נוספות.

הצוות מצביע גם על התמשכות חריגה של הליכי הערר. לפי נתוני מבקר המדינה, משך הטיפול הממוצע בערר על היטל השבחה עומד על כ-429 ימים. במחוז תל אביב עמד הממוצע על 696 ימים, כמעט שנתיים ופי חמישה מזמן התקן. רק כ-26% מהעררים במחוז הסתיימו בתוך שנה, וכ-59% נמשכו יותר משנה וחצי.

העומס בתל אביב גבוה במיוחד, שכן במחוז מוגשים כ-45% מכלל העררים בארץ. רק בעניין תוכניות רובע 3 ורובע 4 בתל אביב הוגשו בשנים 2018 ל-2024 לא פחות מ-2,328 עררים. חלק מההליכים עוכבו במשך תקופות ארוכות בשל המתנה להכרעות עקרוניות של בתי המשפט, שעשויות להשפיע על אלפי שומות דומות.

כדי לקצר את ההליכים ממליץ הצוות להקים פורום משפטי-שמאי משולב, שיתכנס מדי פעם באופן יזום ויחווה את דעתו בנושאים עקרוניים. המטרה היא ליצור בסיס מקצועי אחיד יותר ולצמצם מצבים שבהם ועדות ערר ושמאים מכריעים מגיעים להחלטות סותרות באותן סוגיות.

עם זאת, הצוות אינו ממליץ בשלב זה על איחוד הערכאות, על הקמת ערכאה ייעודית בעלת החלטות מחייבות או על הענקת מעמד תקדימי להחלטות שמאים מכריעים. בדוח נאמר כי הקמת מערכת חדשה מעוררת שאלות מורכבות בנוגע לסמכויותיה, למעמד החלטותיה וליחס בינה לבין ועדות הערר ובתי המשפט.

הצוות ממליץ להמשיך לבחון קביעת לוחות זמנים מחייבים לעריכת שומות ולהליכי ההשגה והערר. ההצעה, שהעלה יו"ר מרכז השלטון המקומי, כוללת מועדים מחייבים לכל הגורמים, משמאי הוועדה המקומית ועד השמאי המכריע, וכן אפשרות לקביעת ברירת מחדל במקרה של חריגה מהמועדים. הצוות לא גיבש בשלב זה מתווה סופי, בשל הצורך להימנע מפגיעה בנישומים ובהכנסות הרשויות המקומיות.

אפשרות נוספת שנבחנה היא לחייב ועדות מקומיות להכין לוח שומה סמוך לאחר אישור תוכנית. בדרך זו יוכלו בעלי נכסים ויזמים לדעת מראש מהו ההיטל הצפוי ולתכנן בהתאם עסקות ומיזמים. נבחנה גם אפשרות להכין לוח עקרונות שומה, שיקבע שיטת חישוב אחידה לכל הנכסים בתחום תוכנית מסוימת.

בנוסף הוצע להשתמש בשווי שנקבע בטבלאות איחוד וחלוקה כבסיס לחישוב היטל ההשבחה, ובפרויקטים של התחדשות עירונית לאמץ את החישוב שנערך לפי תקן 21 כשומה מחייבת. הצוות מצא כי להצעות אלה יש יתרון ברור בהגברת הוודאות, אך הן עלולות להעביר את המחלוקת על ההיטל אל תוך הליך אישור התוכנית ולהאריך אותו. לכן הומלץ להמשיך לבחון אותן, בין היתר באמצעות פיילוט בתוכניות מסוימות.

אין המלצה לניתוק הזיקה בין הוועדה המקומית לשמאי

הצוות דחה בשלב זה את ההצעה שלפיה מכירת נכס לא תיחשב עוד מימוש זכויות המחייב בתשלום היטל. לפי ההצעה, ההיטל היה משולם רק בעת קבלת היתר בנייה או התחלת השימוש בפועל. תומכי המהלך טענו כי הוא יקל במיוחד על בעלי דירות בבניינים משותפים ובמתחמי התחדשות עירונית, שנדרשים כיום להסדיר את החיוב גם כאשר הפרויקט עדיין רחוק ממימוש.

אלא שהצוות סבר כי השינוי עלול לדחות את כל המחלוקות לשלב היתר הבנייה, שבו הן עלולות לעכב את הפרויקט עצמו. לצד זאת, הוא הציע לאמץ מתווה שמאי המבוסס על פסיקה עדכנית, לצורך חישוב ההיטל במכירת דירה בבית משותף לאחר אישור תוכנית להתחדשות עירונית.

גם רפורמה מבנית כוללת לא קיבלה בשלב זה המלצה אופרטיבית. בין החלופות שנבחנו היו קביעת תעריפים אחידים לפי ייעוד הקרקע והשטח, ביטול היטל ההשבחה והסתמכות על מס שבח, או מעבר למס מכירה חד-פעמי על נכסים בנויים חדשים. הצוות קבע כי מהלכים כאלה דורשים מחקר משווה, תיאום עם מערכת המס והסכמה רחבה, במיוחד לנוכח החשש מפגיעה בהכנסות הרשויות המקומיות.

הצוות לא המליץ גם לנתק בשלב זה את הזיקה בין הוועדה המקומית לבין השמאי שעורך עבורה את השומה. בין האפשרויות שנדונו היו הקמת גוף עצמאי לעריכת שומות, מינוי שמאי הוועדות בידי גוף ממשלתי או מתן אפשרות לנישום לבחור שמאי מתוך רשימה. במקום זאת הוצע להמשיך לבחון צעדים מתונים יותר, ובהם פרסום השומות באתרי הוועדות וקידום תקינה שמאית אחידה.

נושא נוסף שנותר להמשך בחינה הוא הקמת קרן ארצית שתעביר חלק מהכנסות היטלי ההשבחה מרשויות שבהן ערכי הקרקע גבוהים לרשויות חלשות יותר. הצוות הכיר בפערים הגדולים בין הרשויות ובהשפעתם על היכולת לממן תשתיות ושירותים, אך ציין כי השלטון המקומי התנגד בעוצמה להצעה. לפיכך הוחלט שהנושא ייבחן בנפרד בידי משרד הפנים, משרד האוצר וגורמים נוספים המחזיקים בנתונים הרלוונטיים.

בראש הצוות עמדו המשנה ליועצת המשפטית לממשלה לעניינים אזרחיים, כרמית יוליס, ומנכ"ל משרד הפנים, ישראל אוזן. בדוח הודגש כי מדובר בדוח ביניים, שנועד לקדם במהירות תיקונים ממוקדים, בעוד הבחינה של שינוי כולל במנגנון היטל ההשבחה תימשך. היעד שהציב הצוות הוא יצירת מערכת יציבה, אחידה ושקופה יותר, בלי לפגוע במקור הכנסה מרכזי המשמש את הרשויות המקומיות לתכנון, לתשתיות, למבני ציבור ולפיצויים בגין פגיעות תכנוניות.