מבקר המדינה: 12 אלף במעגל הזנות, והמדינה מתקשה לאכוף

דוח מבקר המדינה על תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות מציג תמונה קשה: ישראל עשתה בעשורים האחרונים קפיצת מדרגה בחקיקה, בהכרה בזכויות הקורבנות ובאימוץ גישה שמטילה את האחריות על צרכני הזנות - אבל בשטח, היישום רחוק מלהיות שלם. האכיפה ירדה בחדות, מרבית תחנות המשטרה כמעט לא עסקו בנושא, המידע המודיעיני לא מוצה, וההגנה על קורבנות הסחר עדיין תלויה בתיאום בין גופים רבים מדי.

נקודת המוצא של הדוח היא שתופעת הזנות בישראל קשה לאמידה. היא עברה מזנות רחוב ובתי בושת לדירות דיסקרטיות ולזירות מקוונות, ולכן קשה יותר לאתר אותה, לפקח עליה ולאסוף עליה מידע. הסקר הלאומי היחיד בנושא פורסם בשנת 2016, ולפיו בשנת 2014 היו בישראל כ-12,000 נשים וגברים במעגל הזנות, 95% מהם נשים, והיקף התשלומים השנתי עבור צריכת זנות נאמד בכ-1.3 מיליארד שקל. לפי נתונים שהוצגו בכנסת, מתוך אותם 12 אלף - כ-1,300 היו קטינים וקטינות, וגיל הכניסה הממוצע למעגל הזנות היה 13-14; גורמים בתחום מעריכים כי בשנת 2025 מדובר כבר ב-3,000-5,000 קטינים וקטינות.

חוק מתקדם, יישום חלש

בשנת 2019 חוקקה ישראל את חוק איסור צריכת זנות, שנכנס לתוקף בשנת 2020 כהוראת שעה. החוק מבוסס על המודל הנורדי: לא להפליל את מי שנמצאות במעגל הזנות, אלא את הצרכנים. הקנס על עבירה ראשונה עומד על 2,000 שקל, בעבירה חוזרת הוא מוכפל ל-4,000 שקל, ובנסיבות חמורות יותר ניתן לשקול כתב אישום פלילי וקנס מרבי של 75,300 שקל. החוק גם מאפשר להמיר קנס בסדנה חינוכית-טיפולית, שמטרתה להבהיר לצרכן את נזקי הזנות ולמנוע חזרה על העבירה.

אבל מבקר המדינה מצא שהפער בין החוק לבין האכיפה גדל. בשנת 2021 הטילה המשטרה 1,591 קנסות בגין צריכת זנות. בשנת 2022 המספר עלה ל-3,004 - זינוק של כ-89%. אלא שמכאן החלה נפילה חדה: בשנת 2023 ירד מספר הקנסות ל-902, ובשנת 2024 ל-378 בלבד. בשנת 2025 נרשמה התאוששות מסוימת והמספר עלה ל-1,061, אך גם נתון זה עדיין נמוך בהרבה משנת השיא 2022.

המשטרה הסבירה את הירידה בסגירת בתי בושת, בהסטת משאבים בעקבות מלחמת חרבות ברזל ובמחסור בכוח אדם. ואולם המבקר מדגיש כי הירידה החלה עוד לפני המלחמה. בדצמבר 2024 אף התריע המשנה ליועצת המשפטית לממשלה בפני ראש אגף החקירות והמודיעין במשטרה על ההפחתה הניכרת באכיפה ועל כך שיש מחוזות ותחנות שלא ביצעו כלל אכיפה בתחום.

שלוש תחנות נשאו כמעט לבדן את האכיפה

אחד הממצאים החמורים בדוח הוא ריכוז האכיפה במספר מצומצם של תחנות. לפי המבקר, בשנים 2021-2025 האכיפה המינהלית נגד צרכני זנות התבססה בעיקר על שלוש תחנות בלבד - זבולון, ראשון לציון ושרת - מתוך מאות תחנות משטרה בישראל. שלוש התחנות האלה פועלות בשלושה מחוזות בלבד מתוך שבעת מחוזות המשטרה.

המבקר קובע כי אף שבשנת 2025 חל שיפור מסוים בכמה תחנות, הנתונים עדיין מעידים על היעדר עיסוק או על עיסוק אפסי של רוב תחנות המשטרה בנושא. זאת, למרות שנוהל האכיפה המשטרתי חל על כלל המחוזות והתחנות ונועד ליצור יישום אחיד. במילים פשוטות: החוק הוא ארצי, אך האכיפה הייתה נקודתית מאוד.

המשטרה מסרה בתשובתה כי בשנים 2025 ו-2026 ניכרת מגמת עלייה בהטלת דוחות ביחידות נוספות, ובהן אשדוד, חיפה, חולון, רחובות, באר שבע, עכו ונוף הגליל. עוד נמסר כי הנושא נקבע כאחד מיעדי ראש אגף החקירות והמודיעין לשנת העבודה 2026, וכי תחנות שבתחומן התופעה נפוצה נמדדות על עמידה ביעד זה.

המרחב המקוון משנה את כללי המשחק

הדוח מתאר תופעה שהפכה חמקמקה יותר. אם בעבר הזנות הייתה מזוהה יותר עם רחוב או בתי בושת, כיום חלק ניכר ממנה מתנהל בדירות, באתרים, בקבוצות סגורות ובזירות מקוונות. המשמעות היא שהסתמכות על מבצעי שטח קלאסיים אינה מספיקה. כדי לאכוף את החוק, יש צורך במיפוי עדכני, מודיעין, שיתוף פעולה עם גופים אזרחיים, יכולות מקוונות ופעילות יזומה.

לפי הדוח, המשטרה אכן מיפתה בשנת 2023 אתרי זנות ובתי בושת בישראל, והמיפוי עודכן בשנת 2024 כדי שתוכנית העבודה של המחוזות לשנת 2025 תתבסס על נתונים מדויקים. אולם הממצא הרחב יותר של המבקר הוא שחלק ניכר מן המידע המודיעיני לא מוצה, והוא ממליץ למשטרה להרחיב את המודיעין בתחום ולממש את המידע הקיים כדי לזהות מגמות ולמקד פעולות אכיפה.

סחר בבני אדם: ישראל השתפרה, אבל עדיין בסיכון

הדוח אינו עוסק רק בצריכת זנות, אלא גם בסחר בבני אדם למטרות זנות. ישראל עברה דרך משמעותית מאז תחילת שנות ה-2000, אז דורגה בדוח מחלקת המדינה האמריקנית בדרגה הנמוכה ביותר בתחום המאבק בסחר בבני אדם. בעקבות זאת נחקקו חוקים, הוקמו מקלטים, נקבעו אשרות לקורבנות והוקמה יחידת תיאום ממשלתית במשרד המשפטים.

בשנת 2012 עלתה ישראל לדירוג העליון בדוחות האמריקניים, אך בשנת 2020 ירדה לדירוג הביניים - Tier 2 - שבו היא נמצאת גם במועד הביקורת, יולי 2025. הירידה נומקה בין היתר בהפחתת מספר החקירות, כתבי האישום וההרשעות בתחום הסחר בבני אדם, בעיכובים בזיהוי קורבנות ולעיתים אף בפגיעה חוזרת בהם, ובהיחלשות פעילות חוליית הסחר בבני אדם במשטרה.

בעקבות הירידה בדירוג קיבלה הממשלה בשנת 2022 החלטה שאישרה תוכנית לאומית רב-שנתית למאבק בסחר בבני אדם לשנים 2026-2022. התוכנית כוללת צעדים בתחומי מחקר, מניעה, אכיפה, הגנה והכשרות, וחלה על כלל סוגי הסחר בבני אדם - ובהם סחר למטרות זנות, עבירות מין, עבדות, עבודת כפייה, נטילת איברים והולדת ילד ונטילתו.

הקורבנות עדיין נדרשים לעבור מסלול מסובך

אחד הנושאים הרגישים בדוח הוא ההכרה בקורבנות סחר בבני אדם ומתן אשרות שהייה. מאז ינואר 2024 סמכות ההכרה בקורבנות עברה מן המשטרה למתאמת הממשלתית, תוך היוועצות בוועדה מייעצת שבה משתתפים נציגי משרדי ממשלה, ארגוני חברה אזרחית ואף מי שהוכרה בעבר כקורבן סחר. זהו שינוי חשוב, שנועד להרחיק את הליך ההכרה מן הזווית הפלילית הצרה ולהעמיד במרכז את ההגנה על הקורבן.

עם זאת, הדוח מראה כי בפועל הקורבנות עדיין נתקלים בחסמים. כך למשל, רשות האוכלוסין דרשה בעבר מקורבנות סחר לפנות ללשכה מסוימת לצורך הנפקת רישיונות, גם כאשר לא התגוררו בסמוך אליה. הדבר חייב נסיעות, אובדן יום עבודה ולעיתים הכביד על אנשים שממילא נמצאים במצב פגיע. רשות האוכלוסין מסרה למבקר כי ההליך יועל וכיום קורבנות הסחר אינם צריכים להתייצב בלשכות, משום שהרישיונות נשלחים אליהם ישירות בדוא"ל.

הבעיה אינה רק משטרתית

דוח המבקר מלמד שהמאבק בזנות ובסחר בבני אדם אינו יכול להישען רק על קנסות או פשיטות משטרתיות. מדובר בתופעה חברתית, כלכלית, בריאותית ומשפטית. מי שנמצאות במעגל הזנות זקוקות לא פעם לדיור, טיפול רפואי ונפשי, סיוע משפטי, סיוע ביציאה מחובות, הכשרה מקצועית והגנה מפני גורמים מנצלים. לכן החוק נועד לפעול יחד עם מערך שיקום, חינוך והסברה - לא במקומו.

דווקא כאן טמון האתגר: כאשר האכיפה דלה, המסר הציבורי נחלש. כאשר שירותי הסיוע אינם רחבים מספיק, יציאה ממעגל הזנות נשארת קשה מאוד. וכאשר המידע על התופעה חלקי, המדינה מתקשה לדעת היכן לפעול, את מי לאתר ואיך למדוד הצלחה.

דוח מבקר המדינה מציב מראה לא נוחה: ישראל אימצה חקיקה מתקדמת ביחס לצריכת זנות ולסחר בבני אדם, אבל ההגנה בפועל על הנפגעות והנפגעים עדיין אינה מספקת. החוק קיים, יחידת התיאום קיימת, תוכנית לאומית קיימת, והמשטרה יודעת להצביע על שיפור בשנת 2025 - אך במשך תקופה משמעותית האכיפה הצטמצמה, התרכזה בתחנות מעטות ולא יצרה שינוי ממשי בשטח.