בג"ץ פסק: מבקר המדינה פעל בחוסר סמכות בביקורתו על 7 באוקטובר

בית המשפט העליון קיבל פה אחד את שתי העתירות המורכבות שהוגשו נגד מבקר המדינה, מתן אנגלמן, וקבע בפסק דין דרמטי כי שורה של הליכי ביקורת שהתניע המשרד בעקבות מחדלי מלחמת שבעה באוקטובר נעשו בחוסר סמכות או תוך פגיעה קשה בזכות הטיעון.

הרכב מורחב של שופטי בית המשפט העליון, שכלל את השופטת דפנה ברק-ארז, השופט דוד מינץ, השופטת יעל וילנר, השופט עופר גרוסקופף והשופט אלכס שטיין, דן בהליכים המאוחדים שנפתחו לבקשת הגופים העותרים (בג"ץ 8136-06-25, בג"ץ 31082-09-25) והכריע באופן נחרץ לטובת הגבלת מהלכי המבקר. ההחלטה התקבלה ביום ב', 29.06.26, והיא מטלטלת את מוסד ביקורת המדינה ומגדירה מחדש את גבולות הגזרה שבין בדיקה אסטרטגית לחקירה עובדתית.

פסק הדין המקיף, אשר את חוות הדעת המרכזית בו כתבה השופטת ברק-ארז, נסב על שמונה מתוך עשרות רבות של הליכי ביקורת מגוונים שמבקר המדינה יזם באופן עצמאי בנוגע לאירועי שבעה באוקטובר 2023 ולמלחמה הממושכת שפרצה בעקבותיהם. העתירה הראשונה, שהוגשה על-ידי הסנגוריה הצבאית הראשית, כוונה במישרין נגד ארבעה הליכי ביקורת רגישים ביותר והתמקדה בטענה חוקתית עקרונית, לפיה העיסוק המעמיק בהם חורג באופן קיצוני מסמכותו החוקית של מבקר המדינה כפי שהיא מוגדרת ומתוחמת בחוק-יסוד: מבקר המדינה. העותרים הדגישו כי המבקר ניכס לעצמו תפקיד של ועדת חקירה ממלכתית ללא בסיס חוקי מוצק.

בעתירה השנייה, אותה הובילה התנועה למען איכות השלטון בישראל, הועלו טענות קשות ביחס לארבעה הליכי ביקורת אחרים, ולפיהן אופן ההכנה הפגום של טיוטות הדוחות בגדרם פגע פגיעה אנושה ובלתי הפיכה בזכות הטיעון הבסיסית של מי שעשויים להיות מושפעים ישירות ממסקנות הביקורת. נציגי התנועה טענו בלהט כי היה מקום מוסדי מובהק לשמוע את הגורמים הללו ואת באי-כוחם עוד קודם לגיבוש הטיוטה הסופית, ולא רק לאחר שהיא כבר קורמת עור וגידים ומקובעת בכתב. בית המשפט קיבל את שתי התזות המשפטיות הללו, והבהיר כי ההגנה על זכויות הנבדקים עומדת בליבת ההליך המנהלי התקין במדינה דמוקרטית.

חלוקת הסמכויות בין מוסד המבקר לוועדות חקירה

בפסק דינה הבהירה השופטת ברק-ארז בצורה שאינה משתמעת לשני פנים כי הליכי הביקורת המדוברים נעשו בחוסר סמכות מובהק, תוך שהיא עומדת על חשיבותה הציבורית העצומה של ביקורת המדינה, אך מדגישה כי זו חייבת להיות מתוחמת תמיד לגדרי הסמכות הברורים שנקבעו בחוק היסוד. השופטת קבעה כי סמכותו של מבקר המדינה היא לערוך "ביקורת" בלבד, שתכליתה העיקרית והמסורתית היא השוואת התנהלות או פעולות מסוימות לנורמה המקובלת והנוהגת, להבדיל מאשר "חקירה" המכוונת בעיקרה ובמהותה לבירור המציאות העובדתית עצמה מאפס. מדובר בהבחנה אנליטית משמעותית המונעת כפל מערכות חקירתיות במדינה.

השופטת הוסיפה והדגישה כי הגם שמבקר המדינה יכול ואף צריך להידרש במקרים המתאימים לנושאים בעלי זיקה צבאית מובהקת, סמכותו הרחבה אינה חולשת בשום אופן במישרין על נושאים מובהקים של מדיניות ואסטרטגיה רחבה בתחומי החוץ והביטחון. הדבר נובע, בין השאר, מהיעדרן המובנה של נורמות משפטיות או מנהליות ברורות שעל-פיהן נוהגים בתחומים אלו, שהן תלויי נסיבות פוליטיות וביטחוניות משתנות. בנסיבות העניין, לאחר בחינתם המדוקדקת של ארבעת הליכי הביקורת העומדים על הפרק לגופם, נקבע כי הם חורגים באופן מובהק מהסמכות המוקנית למבקר ועליו לחדול מהם.

ארבעת ההליכים שנפסלו לחלוטין בעתירה הראשונה הם: לוחמה כלכלית בטרור (לרבות "מדיניות ההסדרה" בעזה); הגנת הגבול ברצועת עזה; תהליכי העבודה בקהילת המודיעין ובדרג המדיני בעקבות המידע על התוכניות ההתקפיות של חמאס, הבקרה המודיעינית ושקיפות צה"ל לאויב; ומהלך האירועים בשבעה באוקטובר 2023 - פעילות הדרג המדיני, צה"ל ושב"כ. השופטת ברק-ארז ציינה בסיכומו של דבר כי בנסיבות שבהן כבר הוכר הצורך הממשי בהקמתה של ועדת חקירה, נודעת עדיפות מוסדית מוחלטת לכך שנושאים אלו ייבחנו על-ידה, אף שפסק הדין הנוכחי לא התבסס באופן בלעדי על נימוק זה.

הנמקות השופטים והשלכות ההחלטה על זכות הטיעון

השופט עופר גרוסקופף הגיע כאמור לאותה תוצאה אופרטיבית אך עשה זאת על יסוד הנמקה משפטית שונה לחלוטין, לשיטתו, המבקר מוסמך עקרונית להכין דוחות ביקורת גם בנושאים הללו, ואולם היבטי ביקורתו מוגבלים, מטבע פעילותו, לבחינת הליך קבלת ההחלטות ואופן יישומן בלבד, ואינם כוללים עיסוק ישיר בשאלות מדיניות טהורות. לפיכך, ובהינתן הצורך החיוני בהקמת ועדת חקירה לאירועי שבעה באוקטובר שעליו עמד בית המשפט הליך אחר, סבר השופט גרוסקופף כי אין שום מקום, בעת הזו, להמשיך בביצוע ביקורות אלו. הדבר נדרש בשל הצורך העמוק לתאם את תחומי הביקורות מול ועדת החקירה, מנגנון שיכול וצריך להתייחס למכלול המחדל.

העתירה השנייה התמקדה בארבעה הליכים אחרים: ההסברה הממשלתית במערכה על דעת הקהל הבינלאומית; הטיפול בחללים האזרחיים; המסיבה בחניון רעים ("נובה") - הליכי האישור וההיערכות לאבטחתה; וההיערכות ההגנתית על ערי הדרום. בהליכים אלו כבר גובשו טיוטות דוחות שהופצו להתייחסות, והשופטת ברק-ארז קבעה, בהסכמת השופטים מינץ, וילנר ושטיין, כי על-פי פסיקתו המושרשת של בית המשפט העליון, חובה לתת זכות טיעון מלאה בהליכים שיש להם השלכה אישית קשה על הנבדקים, במיוחד כשהמבקר ציין כי תוטל אחריות אישית. נקבע כי אין מקום למימוש זכות הטיעון רק לאחר שהטיוטות כבר גובשו, אלא יש לשמוע את גרסתם עוד בטרם גיבושן.

פרטי ההליך המשפטי

ערכאה: בית המשפט העליון
הליכים: בג"ץ 8136-06-25, בג"ץ 31082-09-25
עותרות: הסנגוריה הצבאית הראשית, התנועה למען איכות השלטון בישראל
משיב: מבקר המדינה
שופטים: השופטת דפנה ברק-ארז, השופט דוד מינץ, השופטת יעל וילנר, השופט עופר גרוסקופף, השופט אלכס שטיין