דוח מבקר המדינה על הקמת יחידות הייצור 70 ו-80 באתר "אורות רבין" של חברת החשמל מצביע על מיזם תשתית גדול שנועד להפחית את השימוש בפחם ואת הזיהום - אך התנהל בעיכובים כבדים, בבקרה ממשלתית חלשה ובניהול סיכונים שלא נתן מענה מספק. לפי הדוח, שני המחז"מים החדשים, הפועלים בגז טבעי, היו אמורים לאפשר את הפסקת פעילותן השוטפת של היחידות הפחמיות 1-4 באתר, אך הפעלתם נדחתה בכמעט שלוש שנים.
במסגרת הרפורמה במשק החשמל שאושרה ביוני 2018, הותר לחברת החשמל להקים באתר אורות רבין שני מחז"מים בהספק כולל של כ-1,200 מגה-ואט. לפי החלטת הממשלה, יחידה 70 הייתה אמורה להתחיל לפעול עד 1 ביוני 2022. בפועל, אישור ההפעלה המסחרית ניתן רק ב-26 בינואר 2025 - כ-31 חודשים באיחור. יחידה 80, שלפי מסמכי חברת החשמל תוכננה להפעלה מסחרית במרס 2023, החלה לפעול בינואר 2026 - כ-34 חודשים באיחור.
הנזק: דלקים, זיהום ועלויות מימון
לפי אומדן משרד מבקר המדינה, העיכובים בהפעלת יחידות 70 ו-80 הסבו למשק נזק מהותי של כ-4.6 מיליארד שקל לפחות. סכום זה כולל כ-1 מיליארד שקל בשל ייצור חשמל בדלקים חלופיים וביחידות בעלות נצילות נמוכה יותר, כ-2.8 מיליארד שקל בגין עלויות סביבתיות, כ-494 מיליון שקל בגין גידול בהוצאות המיזם, וכ-278.5 מיליון שקל בגין גידול בעלויות המימון. המבקר מדגיש כי התחשיב אינו מייחס אחריות לגורם מסוים, אלא מצביע על המחיר הכולל שהושת על המשק.
ההיבט הסביבתי מרכזי במיוחד בדוח. הקמת המחז"מים נועדה לאפשר את הפחתת השימוש ביחידות פחמיות מזהמות, ובכך לצמצם פליטות של גזי חממה, תחמוצות גופרית ותחמוצות חנקן, וכן להפחית את אפר הפחם ואת השפעת הקירור על הסביבה הימית. בפועל, בשל העיכובים, המשק המשיך לשאת בעלויות סביבתיות משמעותיות מהפעלת יחידות ישנות ומזהמות יותר.
לוח זמנים שלא התאים למציאות
מבקר המדינה מותח ביקורת חריפה על לוח הזמנים שנקבע למיזם. לפי הדוח, אף שלחברת החשמל היה מידע שלפיו הקמת יחידות דומות במערב נמשכה כ-40 חודשים בגרמניה וכ-43 חודשים בצרפת, נקבע בישראל יעד של 30 חודשים בלבד. בפועל, הקמת יחידה 70 נמשכה כ-61 חודשים והקמת יחידה 80 נמשכה כ-64 חודשים. המבקר קובע כי גיבוש לוח זמנים קצר משמעותית מהניסיון הקיים, בפרט במיזם מורכב המבוסס על טכנולוגיה חדשה, הגדיל מראש את הסיכון לאי-עמידה בזמנים.
עוד נמצא כי כבר בפברואר 2019, עוד לפני חתימת ההסכם עם הספק הראשי ולפני תחילת עבודות ההקמה, תכננה חברת החשמל בפועל מועד הפעלה מאוחר יותר מזה שנקבע בהחלטת הממשלה. לפי המבקר, תכנון כזה מצביע על חוסר יכולת לעמוד בלוח הזמנים שהחברה התחייבה לו, עוד לפני שהמיזם יצא לדרך.
הקורונה והמלחמה - אך לא רק הן
חברת החשמל ייחסה חלק מן העיכובים לאירועים חיצוניים, ובהם מגפת הקורונה ומלחמת חרבות ברזל. לפי הדוח, החברה מסרה כי הקורונה גרמה לעיכוב של 13 חודשים, וכי המלחמה גרמה לעיכוב של תשעה חודשים בהקמת יחידה 70 ולעיכוב של 11.5 חודשים בהקמת יחידה 80. עם זאת, המבקר קובע כי העיכובים אינם מוסברים רק באירועים אלה, אלא גם בתכנון לקוי, בניהול סיכונים לא מספק ובעיכובים מיזמיים משמעותיים.
המבקר מעיר כי אף שהחברה ידעה מפרויקטים קודמים שאירועים ביטחוניים עלולים להשפיע על הקמת מתקנים, בין היתר בשל עזיבת מומחים ועובדים זרים וגיוס כוח אדם בישראל, היא העריכה את הסיכון הביטחוני כנמוך ולא הכינה לו תוכנית מענה סדורה עד פרוץ המלחמה. רק לאחר התממשות הסיכון החלה החברה לבחון צעדים לצמצום החסמים, וגם אז, לפי המבקר, לא גובשה תוכנית כוללת ומפורטת.
סיכון טכנולוגי הועבר לספק
היחידות החדשות מבוססות על טכנולוגיית H, שנחשבת מתקדמת ובעלת נצילות גבוהה. אך המבקר קובע כי דווקא משום שמדובר בטכנולוגיה חדשה שלחברת החשמל לא היה ניסיון בהקמתה, והניסיון של ספק הציוד בה היה מועט, היה צורך להטמיע את הסיכון הזה בלוחות הזמנים ובתוכניות העבודה. במקום זאת, לפי הדוח, חברת החשמל התחייבה ללוח זמנים שאינו תואם את הסיכון וגיבשה תוכנית מענה שהתבססה במידה רבה על העברת האחריות לספק.
לפי המבקר, תוכנית המענה לא התמודדה כנדרש עם הסיכונים הכרוכים במיזם, ובעת התממשותם לא הביאה להפחתה משמעותית של הסיכון. המשמעות: החברה הכירה במורכבות, אך לא תרגמה אותה די הצורך לתכנון זהיר יותר.
הריבית לא הוצגה למקבלי ההחלטות
לצד העיכובים, הדוח מצביע על בעיה בהצגת עלויות המיזם. תקציב המיזם, ללא עלויות מימון, עמד בסוף 2024 על 3.99 מיליארד שקל, לעומת אומדן של 3.85 מיליארד שקל שאושר בדירקטוריון חברת החשמל בדצמבר 2019. אך המבקר מציין כי במהלך ביצוע המיזם לא הוצגו למנהלת המיזם ולגורמי הבקרה הפנימיים מלוא עלויות המימון שנוספו עקב העיכובים.
בפועל, עלויות הריבית בזמן ההקמה עלו מכ-516.5 מיליון שקל לפי האומדן משנת 2019 לכ-795 מיליון שקל בשנת 2025 - גידול של כ-278.5 מיליון שקל, כ-54%. לפי המבקר, אי-הצגת סכומי הריבית בפני מקבלי ההחלטות מנעה מהם תמונה מלאה על מחיר העיכוב ועל ההשלכות התקציביות של התמשכות העבודות.
חריגה מההספק שאושר
ממצא חמור נוסף נוגע להספק המותקן של היחידות. החלטת הממשלה אפשרה לחברת החשמל להקים שתי יחידות בהספק כולל של 1,200 מגה-ואט, עם אפשרות לסטייה של עד 5% כלפי מעלה. בפועל, החברה התקשרה לרכישת טורבינות בהספק כולל של כ-1,288 מגה-ואט - חריגה של כ-7.33% - ולבסוף רכשה יחידות בהספק כולל של 1,307 מגה-ואט, חריגה של כ-9%.
המבקר מציין כי חברת החשמל לא עדכנה בכך את המאסדרים במישרין בזמן אמת. רק בעת בקשת הרישיונות להפעלת היחידות, כחמש שנים לאחר מכן, שונתה החלטת הממשלה בעניין ההספק. לפי הדוח, המאסדרים נדרשו לאשר בדיעבד חריגה שכבר נוצרה, לאחר שהיחידות הוקמו וסונכרנו לרשת.
פיקוח ממשלתי חלש
המבקר קובע כי משרד האנרגיה ורשות החשמל לא פיקחו באופן רציף ויעיל על עמידת המיזם בלוחות הזמנים, ולא ביצעו אכיפה בנושא מעבר לקבלת דיווחים מחברת החשמל. אף שהוקם צוות מעקב אחר יישום הרפורמה, בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה ומנכ"ל משרד האוצר, הוא לא קיים מפברואר 2022 דיונים במשמעות העיכובים ולא פעל לצמצומם, אלא הסתפק בקבלת דיווחים בכתב מחברת החשמל.
לפי המבקר, במסגרת האסדרה הקיימת לא הוקנו למשרד האנרגיה, לרשות החשמל או לנגה סמכויות פיקוח ואכיפה ברורות בנוגע לעיכובים משמעותיים בפרויקטים תשתיתיים במשק החשמל. התוצאה היא היעדר פיקוח ממשלתי של ממש בהיבטים הנדסיים, בניהול סיכונים ובניהול לוחות זמנים.
המלצות: דיווח בזמן אמת וסמכויות פיקוח
מבקר המדינה ממליץ לחברת החשמל להפיק לקחים מתכנון המיזם ומהעיכובים שנוצרו בפועל, ולבחון מראש את יכולתה לעמוד בלוחות זמנים לפני התחייבות ללוח זמנים קצר מן המקובל בעולם. הוא ממליץ לחברה להכין תוכניות סדורות למענה על סיכונים, במיוחד כאשר מדובר בטכנולוגיות חדשות או בסיכונים שהתממשו בעבר, כמו מצבי חירום ביטחוניים.
עוד ממליץ המבקר לחברת החשמל לדווח למאסדרים בזמן אמת על עיכובים מהותיים ועל סטיות צפויות מהחלטות הממשלה, ולקבל אישור לסטיות מראש - ולא בדיעבד. למשרד האנרגיה הוא ממליץ לבצע עבודת מטה שתגדיר את סמכויות משרד האנרגיה, רשות החשמל ונגה בנוגע להקמת פרויקטים במשק החשמל, ולבחון הקמת מנגנוני בקרה ואכיפה. בנוסף, על משרד האנרגיה לעדכן את הממשלה כאשר מתרחשת חריגה מהותית מלוחות זמנים שנקבעו בהחלטות ממשלה.
השורה התחתונה של הדוח חדה: המיזם באורות רבין היה אמור לסייע לסגור יחידות פחמיות מזהמות, לשפר את איכות האוויר ולחזק את משק החשמל. בפועל, הוא הפך לדוגמה יקרה למחיר של תכנון שאפתני מדי, ניהול סיכונים חלקי, דיווח מאוחר ופיקוח ממשלתי שאינו מספיק. הציבור נשא בעלויות - בחשבון החשמל, באיכות האוויר ובאובדן הזמן.
תגובות
רגע, שקט פה מדי
דעתך חשובה - תהיו הראשונים להגיב על הכתבה