רוב מיזמי ההתחדשות העירונית מקודמים במרכז ובתל אביב

מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, מתניהו אנגלמן, מצביע על פער מהותי בין התפקיד הלאומי של ההתחדשות העירונית לבין הדרך שבה היא מקודמת בפועל. לפי הדוח, ההתחדשות העירונית אמורה לתת מענה לגידול באוכלוסייה, להגדלת היצע הדיור, לחידוש המרקם העירוני, לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה ולשיפור המיגון מפני רקטות וטילים. בפועל, קובע המבקר, הגורם המרכזי שמכתיב היכן יקודמו מיזמים הוא הכדאיות הכלכלית.

הדוח מציין כי בשנים 2021-2024 אושרו תוכניות להתחדשות עירונית הכוללות כ-157 אלף יחידות דיור - מתוך כ-259 אלף יחידות דיור שאושרו בתוכניות כאלה מאז שנת 2010. בשנת 2024 חלה עלייה של כ-40% במספר יחידות הדיור שאושרו בתוכניות פינוי-בינוי לעומת שנת 2023, ועלייה של כ-44% לעומת 2022. בסך הכול, נכון ליולי 2025, כללו 814 מיזמי פינוי-בינוי בישראל כ-479,772 יחידות דיור מוצעות, בממוצע של כ-590 יחידות דיור למיזם.

מרכז הארץ מוביל - הצפון והדרום מאחור

אחד הממצאים הבולטים בדוח הוא הריכוז הגאוגרפי של ההתחדשות העירונית. לפי המבקר, 472 מתוך 814 מיזמי ההתחדשות העירונית - כ-58% - מקודמים ומבוצעים במחוזות המרכז ותל אביב. מנגד, שיעור המיזמים המצטבר במחוזות הצפון, חיפה והדרום עומד על כ-24% בלבד - פחות משיעור המיזמים במחוז המרכז לבדו, שבו מקודמים 200 מיזמים.

המשמעות הציבורית ברורה: דווקא אזורים שבהם קיים צורך ממשי בחיזוק מבנים ובהיערכות מפני רעידות אדמה ואיומים ביטחוניים אינם נהנים במידה מספקת ממיזמי התחדשות רחבי-היקף. לפי הדוח, בערים בית שאן, טבריה, צפת וקריית שמונה - כולן רשויות הנמצאות באזורים המועדים ביותר לרעידות אדמה חזקות ולסכנות מלחמה - הוצאו בשנים 2017-2025 היתרי בנייה ב-23 מיזמי פינוי-בינוי בלבד.

המכפיל קובע את הסיכוי להתחדשות

הדוח קושר בין גובה המכפיל הדרוש במיזם לבין היכולת לקדם אותו. המכפיל הוא היחס בין מספר יחידות הדיור החדשות שמוצע להקים לבין מספר הדירות הקיימות במתחם. לפי המבקר, במחוזות שבהם המכפיל הממוצע הוא 5 ומעלה - כלומר נדרשת תוספת גדולה מאוד של דירות כדי להפוך את המיזם לכדאי - שיעור המיזמים המקודמים קטן יותר. במחוזות שבהם המכפיל נמוך יותר, מקודמים ומבוצעים מיזמים רבים יותר.

במילים אחרות, ההתחדשות העירונית עובדת היטב במקום שבו ערך הקרקע גבוה, אך מתקשה לפרוץ באזורים שבהם ערך הדירות נמוך יותר. זו אינה רק בעיה תכנונית או כלכלית, אלא גם בעיה חברתית ובטיחותית: מי שגר באזור חזק יותר מקבל לעיתים מהר יותר דירה חדשה, ממ"ד ותשתיות משודרגות, ואילו מי שגר באזור חלש יותר נשאר עם מבנים ישנים ופחות מוגנים.

אין תוכנית לאומית אחודה

מבקר המדינה מזכיר כי כבר בעבר המליץ על גיבוש מסמך מדיניות לאומי או תוכנית לאומית אחודה להתחדשות עירונית, אולם המלצות אלו טרם יושמו. לפי הדוח, אף שבישראל נוסחו קווי מדיניות בתמ"א 35, הוקמו מוסדות ייעודיים ונחקקו חוקים לקידום התחדשות עירונית, עדיין לא הוכנה תוכנית לאומית אחודה שמגדירה מטרות, סדרי עדיפות וחלוקת אחריות בין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והגופים המקצועיים.

הדוח מציין כי בסקירה בינלאומית שנערכה במסגרת הביקורת נמצא כי בבריטניה וביפן קיימת מדיניות כתובה ומוגדרת בנושא התחדשות עירונית, המציגה את המטרות הלאומיות ואת מערך היחסים בין דרגי השלטון. בישראל, לעומת זאת, הצעדים למימוש המדיניות לא יושמו במלואם.

הרשויות המקומיות נושאות בנטל

לרשויות המקומיות תפקיד מרכזי בקידום ההתחדשות העירונית: הן יכולות ליזום מיזמים במסלול רשויות מקומיות, להכין מסמכי מדיניות, לקדם תכנון, לטפל בהתנגדויות ולהיערך לתוספת התושבים שתגיע בעקבות המיזמים. נוסף על כך, הן נדרשות לספק לתושבים החדשים שירותים ותשתיות בתחומי החינוך, התחבורה, פינוי האשפה והמרחב הציבורי.

אלא שהפער בין האחריות הרחבה של הרשויות לבין הכלים שבידיהן ניכר במיוחד ברשויות חלשות או מרוחקות ממרכז הארץ. שם, גם כאשר הצורך בהתחדשות ברור, לא תמיד קיימים משאבים מקצועיים, תכנוניים וכלכליים שיאפשרו להביא את המיזם משלב הרעיון לשלב הביצוע.

המלצות המבקר

מבקר המדינה ממליץ למשרד ראש הממשלה, לרשות מקרקעי ישראל, למינהל התכנון ולרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לעודד מיזמי התחדשות עירונית גם ביישובים שבהם המכפיל גבוה ואין כדאיות כלכלית מספקת. בין היתר, ממליץ המבקר ליצור תנאים כלכליים שיאפשרו את קידומם וביצועם של מיזמים כאלה.

עוד ממליץ המבקר לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, לרשות מקרקעי ישראל ולעיריית קריית שמונה ליישב את המחלוקות בנוגע לתוכנית איחוד וחלוקה במתחם יעקב מלול בעיר, כדי שניתן יהיה להנפיק מכוחה היתרי בנייה ולהתחיל בביצוע ההתחדשות העירונית במתחם.

בשורה התחתונה, הדוח מציג התקדמות כמותית מרשימה בהתחדשות העירונית - אך גם כשל מדיניות ברור. ישראל יודעת לאשר עוד עשרות אלפי יחידות דיור במרכז הארץ, אך מתקשה להביא את ההתחדשות למקומות שבהם היא נחוצה ביותר מבחינת מיגון, בטיחות וצמצום פערים. כל עוד הכדאיות הכלכלית תישאר כמעט חזות הכול, ההתחדשות העירונית תמשיך להיות מנוע חזק במרכז - ומנוע חלש מדי באזורי הסיכון.