האופוזיציה נטשה הצבעה על פיצול היועמ"ש - רוטמן: "פער אדיר בין דמוקרטיה לדמו-קר-טיה"

ועדת החוקה, חוק ומשפט אישרה (19.5.26), כפוף לרביזיה, את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לקריאה ראשונה, וכן את הצעת חוק-היסוד הנלווית לתיקונים עקיפים בחוקי-יסוד: הממשלה, הכנסת והשפיטה. שתי ההצעות אושרו ברוב של תשעה חברי כנסת וללא מתנגדים, לאחר שחברי האופוזיציה נטשו את ההצבעות במחאה על ההליך ועל ההכרעה המשפטית שאפשרה לקיימן.

[צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת] (נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת)

ההצבעה חתמה שלב משמעותי במהלך שמקדם יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן, לפיצול המוסד המשפטי הבכיר לשני בעלי תפקידים: יועץ משפטי לממשלה, שיופקד על הייעוץ המשפטי, ייצוג המדינה בעניינים שאינם פליליים והובלת מערך הייעוץ; ותובע כללי עצמאי, שיהיה אחראי על המשפט הפלילי, ניהול התביעה הכללית והעמדה לדין. לצד זאת, ההצעה מקדמת מנגנון מיוחד של אישור שיפוטי לפתיחה בחקירה פלילית נגד בכירים, ואישור נוסף של ועדת בכירים להגשת כתבי אישום נגדם.

מהומה לפני ההצבעה - והאופוזיציה יוצאת

רגע לפני ההצבעה התעוררה מהומה בוועדה, לאחר שח"כ גלעד קריב וחברי אופוזיציה נוספים טענו כי לא ניתן להצביע על ההצעות משום שלא התקיים דיון מספק בעלותן התקציבית. לטענתם, עמדת משרד האוצר שנמסרה בשלב הקריאה הטרומית אינה מספקת עוד, שכן הנוסח השתנה מאז באופן מהותי.

בעקבות הטענה יצאה הוועדה להפסקה להתייעצות. רוטמן אמר כי עוד לפני הקריאה הטרומית נקבע שאין מדובר בהצעת חוק תקציבית וכי להצעה יש תמיכת ממשלה. נציגת אגף התקציבים הבהירה כי בוועדת השרים לא הוצגה עמדה מקצועית שלפיה יש להצעה עלות תקציבית, וכי גם לנוסח המונח עתה בפני הוועדה אין השלכה תקציבית.

יועמ"ש הוועדה, עו"ד ד"ר גור בליי, הסביר כי במסגרת ההכנה לקריאה ראשונה מקבלת הוועדה מהאוצר הערכה תקציבית, וכי במקרה הנוכחי התקבלה עמדה שלפיה אין עלות תקציבית. הוא הוסיף כי חבר כנסת רשאי להציג עמדה אחרת והוועדה רשאית לקבלה או לדחותה. לאחר התייעצות נוספת הבהיר בליי כי לעמדת יועמ"שית הכנסת אין מניעה להצביע על ההצעות בנסיבות שנוצרו. בשלב זה עזבו חברי האופוזיציה את הדיון, וההצבעה התקיימה בלעדיהם.

לאחר אישור ההצעות תקף רוטמן בחריפות את התנהלות האופוזיציה: "ראינו כיצד האופוזיציה, כשאין לה רוב, עושה הכל לשבש הצבעה, גם כשעשינו הכל ונמסר שהצ"ח איננה תקציבית. ראינו התנהלות בריונית של סתימת פיות. אלו האנשים שמנסים להפחיד את אזרחי ישראל על טוהר בחירות, וראינו שיש פער גדול ואדיר בין דמוקרטיה לדמו-קר-טיה". לדבריו, "ניהלנו 39 דיונים בעבודה יסודית מאין כמותה והוכנסו שינויים. אני מלא הערכה לעבודת הייעוץ המשפטי לוועדה, כשהחוק טויב מהנוסח המקורי שלי ושל המציעים האחרים, וזה לא מנע מהמתנגדים לחוק להטיל דופי בעבודה היסודית שנעשתה".

החוק שאושר: יועמ"ש צמוד לממשלה, תובע כללי נפרד

לפי הנוסח שאושר, היועץ המשפטי לממשלה ימונה בידי הממשלה על-פי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים, וכהונתו תהיה צמודה לכהונת הממשלה שמינתה אותו. הוא ימשיך לכהן 100 ימים לאחר הקמת ממשלה חדשה, אלא אם זו תבחר למנות אחר תחתיו. הממשלה תוכל להעבירו מתפקידו, בין השאר בשל חילוקי דעות המקשים לדעתה על שיתוף פעולה יעיל, נבצרות קבועה, מעשה שאינו הולם, סירוב למלא חובה לפי דין או קיום חקירה פלילית או כתב אישום נגדו.

היועמ"ש ייתן חוות דעת משפטיות לכלל גופי הרשות המבצעת ויהיה עליו לסייע לממשלה בקידום מדיניותה במסגרת הדין. חוות דעתו בכתב תיחשב כמשקפת את הדין, אך הממשלה תוכל לקבוע כי חוות דעת מסוימת אינה משקפת אותו, הן ביחס לעצמה והן ביחס לגוף אחר ברשות המבצעת. בתחום הפלילי לא יהיה התובע הכללי כפוף לחוות דעת היועמ"ש.

בעניין ייצוג המדינה בבתי המשפט, ברירת המחדל תהיה שהיועמ"ש ייצג את המדינה. עם זאת, הממשלה תוכל לקבוע את עמדת המדינה בהליך משפטי, ואם היועמ"ש יסבור שאינו יכול להציגה - או אם הממשלה תחשוב שאינו מייצג אותה כראוי - ניתן יהיה למנות עורך דין חיצוני. במקרה כזה התייצבות היועמ"ש בהליך תתאפשר רק בהסכמת הממשלה, למעט הליך פלילי.

התובע הכללי, מנגד, ימונה בידי הממשלה מתוך רשימת מועמדים שתמליץ עליה ועדה ציבורית מקצועית, כהונתו תהיה בת שש שנים, והעברתו מכהונה תחייב את הסכמת אותה ועדה. הוא יהיה עצמאי בהחלטותיו בתחום הפלילי ולא יהיה כפוף ליועמ"ש, אך יהיה נתון לפיקוח כללי של הממשלה ושר המשפטים בענייני מדיניות אכיפה וסדרי מינהל.

הצעת החוק שאושרה כוללת גם את המנגנון השנוי במחלוקת לחקירות בכירים: פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה, שר, סגן שר, חבר כנסת, שופט, דיין, קאדי, קאדי מד'הב, מבקר המדינה ונציבים בכירים מסוימים תחייב אישור של בית משפט מחוזי לפי בקשת התובע הכללי. הגשת כתב אישום נגד בעלי תפקידים אלה תחייב גם את אישורה של ועדת בכירים מיוחדת בת שלושה חברים.

העימות על סעיף העברת הסמכויות

חלק מרכזי בדיון שקדם להצבעה עסק בסעיף 53 להצעת החוק, המאפשר לשר המשפטים להכריע במחלוקות על חלוקת סמכויות בין היועמ"ש לתובע הכללי במקרים שאינם מוסדרים במפורש בחיקוק, כפוף לאישור ועדת החוקה. ח"כ גלעד קריב טען כי הסעיף מרוקן מתוכן את ההבטחות לעצמאות התביעה הכללית: "מגיעים לישורת האחרונה של החוק וכל המלל שנאמר על עצמאות התביעה הכללית מתפורר לנגד עינינו. רוצים לייצר החלטה ששר משפטים, גורם מובהק פוליטי, יוכל להעביר סמכויות למי שמכהן במשרת אמון". לדבריו, "התומכים בפיצול היו צריכים להיות הראשונים שיאמרו שהעברת סמכויות לאחר הפיצול תחייב חקיקה בשלוש קריאות כדי להזים את החששות שלנו. ערוותכם נחשפת".

ח"כ קארין אלהרר קשרה את הדברים ישירות לסוגיית הבחירות ואמרה: "אתם מובילים את תיאוריית הכאוס, כשכל החוקים הללו מטרתם להפר את מה שמוכר כמשטר הדמוקרטי בישראל. נושא הבחירות נדחק לירכתי השוליים, כשאתה מדבר כבדרך אגב על פיצול התפקיד. יש פה השפעה דרמטית על תפקיד הבחירות, כשברור שהתפקיד יהפוך לפוליטי על מלא".

בליי תמך בחלק מן הביקורת והסביר כי "ההסמכה בסעיף לשר, באישור ועדת החוקה, להעביר סמכויות מהתובע הכללי ליועץ ולהפך, מאפשרת לעקוף את הכרעות הכנסת בשלוש קריאות בהליך מקוצר". לדבריו, הקושי העיקרי הוא האפשרות להעביר סמכויות מן התובע הכללי, "שמעוצב כגורם עצמאי יותר", אל היועמ"ש, "שהוא סוג של משרת אמון של הממשלה לפי הצעת החוק".

רוטמן השיב כי מדובר במנגנון נדרש במציאות שבה יש סמכויות משיקות ומורכבות: "אין ספק שהעברת סמכויות הוא אירוע משמעותי ועל הציבור לדעת וזה צריך להתפרסם ברשומות. נדרש גם פיקוח פרלמנטרי. ייתכן שעל נושא הבחירות נאמר שהסמכויות להעברתן יהיו במנגנון יותר מורכב". לדבריו, גם כיום הממשלה מוסמכת להעביר תחומי פעולה וסמכויות בין אורגנים של הרשות המבצעת בהחלטות שונות, ולעיתים נדרש לכך רק פרסום ברשומות או אישור כנסת. "לא מדובר בשום פנים ואופן בהעברת סמכות התביעה לייעוץ", הדגיש.

עו"ד אורן פונו ממשרד המשפטים הזהיר כי הסעיף "נשמע טכני, אבל דווקא בו גלומה סכנה להתערבות פוליטית של שר המשפטים, במקרים שלא מוגדרים סטטוטורית בחוק כזה או אחר אלא בחיים עצמם". לדבריו, כאשר עולה שאלה מי יטפל בעניין מסוים, "לפי ההצעה פה ההכרעה תהיה של הדרג הפוליטי. זה פתח למעורבות פוליטית כולל בדברים מקצועיים".

רוטמן דחה את עצם ההבחנה בין "שר פוליטי" לבין גורם מקצועי ואמר: "הביטוי שר פוליטי לא מופיע בחוק-יסוד: הממשלה, זה ביטוי פוליטי ולא משפטי. כל גופי המשרד נושאים באחריות כלפי השר". הוא תקף את נציגי משרד המשפטים ואמר: "אתם אמורים לעבוד עבור הממשלה שנבחרת על-ידי הציבור וגם בזה התבלבלתם. השר הוא נבחר הציבור, ומכוח חוק-יסוד אצלו הסמכות והאחריות לתפקוד המערכות. כשמשהו לא עובד ויש חיכוך - שר המשפטים יאמר מה על המערכות לעשות, כי זה מה שקובע החוק. אתם מתנתקים מהחוק וזועקים שהשר מתערב, ואני מציע לכם לחזור לשיעור האזרחות וללמוד שמי שאחראי הוא לא היועמ"ש או המשנה שלו אלא השר. זו לא תקלה, זו השיטה".

המשנה ליועמ"שית, עו"ד ד"ר גיל לימון, השיב כי סמכות השר אינה מוחלטת: "השר הוא הגורם המוסמך לפי חוק, אבל הוא לא מחזיק סמכות ללא גבולות וכוח בלתי מוגבל". לדבריו, בסעיף המוצע טמון חשש ממשי להתערבות פוליטית באכיפת החוק, משום שהשר יוכל להכריע אם נושא מסוים יטופל בידי היועמ"ש או התובע הכללי. לימון נתן כדוגמה פנייה הנוגעת לשר שנטען שפעל בניגוד עניינים, ובה מתבקשים גם ביטול פעולה מנהלית וגם פתיחה בחקירה. "אם יש דרך לאיין את ההתערבות במקרה פרטני יש להציגה", אמר.

ח"כ מיקי לוי תקף את ההצעה בחריפות: "מדובר פה על יועץ בובה על חוט, שבכל רגע הממשלה יכולה לפטרו. רוקנתם את התפקיד מתוכן. כשאתם מרוקנים את התפקיד, תבטלו אותו לגמרי, אל תעשו כאילו". הוא הוסיף כי "לאורך כל הסעיפים יש מעורבות פוליטית שאנחנו לא רוצים". ח"כ יסמין פרידמן שאלה מה עלה בגורלה של טבלת התיקונים לחוקים הקיימים ואמרה: "אתם עושים סיבוב על אזרחי ישראל כאילו יש פה הליך חקיקה תקין ושפוי, כשיש פה סעיפים כמו טוהר הבחירות, שמדלגים אליהם". רוטמן השיב כי הטבלה היא "עולם של תיקונים עקיפים", וכי בתיאום עם הייעוץ המשפטי לוועדה הוחלט לדון בה לקראת הקריאות השנייה והשלישית.

מוקד הדיון: השפעת החוק על טוהר הבחירות

החלק הנפיץ ביותר בדיון עסק בהשפעת הצעת החוק על תקופות בחירות. רוטמן טען כי סוגיית הבחירות אומנם רלוונטית, אך אינה נשענת בעיקרה על סמכויות מפורשות בחוק, אלא על תרבות ארגונית ועל השאלה העקרונית אם היועמ"ש הוא "שומר סף" או "עורך הדין של הממשלה". לדבריו: "סוגיית הבחירות היא מקרה פרטי של מחלוקת עקרונית על שאלת הבסיס האם היועמ"ש הוא שומר סף או עורך הדין של הממשלה. לתת ליועמ"ש זכות וטו שרק השיקול שלו קובע זו טעות בלי קשר לאיך יועמ"ש ממונה".

רוטמן הוסיף כי הבחירות הקרובות מגבירות את החשדנות סביב ההצעה, אך לשיטתו יש לבחון את השאלה לאחר קביעת סעיף התחילה: "כובד המשקל והאנרגיה ברורים, כי אנחנו מתקרבים לבחירות, והחשדנות מתגברת, אבל כדאי לעשות זאת אחרי שנקבע את סעיף התחילה - האם יחול מיידית עם החקיקה או רק לאחר הבחירות".

בליי אמר כי הדיון בנושא הבחירות נערך בשלב זה באופן ראשוני בלבד ויסתעף לקראת הקריאות השנייה והשלישית. עם זאת, הוא הזהיר כי "התפקיד של היועמ"ש בהקשר של בחירות הוא ייחודי ואולי החלק הרגיש ביותר בתפקידו כשומר סף שאמור לוודא שהממשלה פועלת לפי דין". לדבריו, קיים קושי ממשי בכך שיועמ"ש המוגדר בהצעה כ"עורך דין של הממשלה" וכ"משרת אמון שלה למעשה", יהיה הגורם שאמור לוודא שהממשלה אינה משתמשת במשאבי ציבור לצורכי תעמולה, אינה מבצעת מינויים בתקופת בחירות ואינה מקדמת "כלכלת בחירות".

בליי הוסיף כי בהקשר של בחירות "האלטרנטיבה של פנייה לבית המשפט או ליו"ר ועדת הבחירות המרכזית הרבה פעמים לא מספיקה כי צריך תגובה מהירה". לדבריו, כאשר שימוש אסור במשאבי ציבור כבר נעשה, "להחזיר את הסוסים לאורווה יותר קשה". הוא התריע גם מפני "הפרה יעילה" - מצב שבו מועמד או מפלגה יודעים שכדאי להם להפר את הדין, משום שהתגובה המשפטית תגיע מאוחר מדי והמחיר יהיה מזערי.

ח"כ מירב כהן אמרה כי עצם הגדרת היועמ"ש כמשרת אמון עלולה להשפיע על שיקול דעתו: "אתה אומר ביושר שאתה לא רואה ביועמ"ש שומר סף אלא עורך הדין של הממשלה וזה סלע המחלוקת. האינטרס הציבורי יופקר". כהן הזכירה את חקיקת חוק הנוח'בות כדוגמה להליך שלדבריה נעשה בהסכמה ובעבודת מטה רחבה, וטענה כי "כל מחטף אחר שבו מביאים חוק עם השלכות רוחב ללא עבודת מטה אמיתית, דינו שיבוטל". היא הוסיפה כי היה ראוי לקבוע כבר בתחילת הדרך שהחוק לא יחול מיידית אלא רק בכנסת הבאה.

לימון: "אם יוצאים לבחירות עם יועמ"ש פוליטי - זו סכנה לבחירות דמוקרטיות"

המשנה ליועמ"שית, עו"ד ד"ר גיל לימון, נשא את האזהרה החריפה ביותר בדיון. לדבריו: "החוק אינו רק חוק פיצול, אלא חוק ביטול - הוא מבטל את תפקיד היועמ"ש כמו שאנחנו מכירים אותו כשומר סף. תפקיד שיש לו חשיבות רבה בשגרה, אבל פי כמה וכמה בנסיבות מיוחדות, שאחת מהן היא תקופת הבחירות שמדגימה את שילוב התפקידים של היועמ"ש. להבנתנו, אם יוצאים לבחירות עם יועמ"ש פוליטי, המשמעות היא סכנה לבחירות דמוקרטיות".

לימון הדגיש כי החשש אינו נוגע רק לדרך המינוי, אלא למכלול ההסדרים המוצעים: סיום כהונה, מעמד מחייב של חוות הדעת, אפשרות הממשלה לסטות מהן, והכפפת כלל היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ליועמ"ש החדש. הוא הציג תרחיש שבו שבוע לפני בחירות מבקשת הממשלה לקבל החלטה שיש לה השפעה מהותית על מערכת הבחירות, והיועמ"ש קובע שהיא אינה חוקית - אך הממשלה מחליטה שחוות הדעת אינה מחייבת אותה.

לדבריו, בתקופת בחירות מקימים במערכת הייעוץ המשפטי צוותים ייעודיים שנועדו למנוע שימוש במשאבי מדינה לשם השפעה על תוצאות הבחירות: "פתאום מגיעות החלטות מרחיקות לכת על עדיפות לאומית ועוד". הוא התריע גם מפני עמימות אפשרית בין תחום הייעוץ לבין תחום האכיפה בנושאים כמו שוחד בחירות, מימון בחירות ותעמולת בחירות, כאשר לפי ההצעה השר עשוי להכריע מי הגורם שיטפל בסוגיה.

לימון הוסיף כי לאיסור על שימוש בכספי ציבור לצורכי תעמולת בחירות יש משמעות מעשית רחבה, למשל במקרה שבו נעשה שימוש בחשבון של משרד ממשלתי לפרסומים פוליטיים. עוד הזכיר את תפקיד היועמ"שית בנושא פסילת מועמדים, הדורש לעיתים שילוב של ניתוח ראייתי, ייעוץ ואכיפה. "מכל הטעמים הללו בתקופת בחירות יש חשיבות רבה לייעוץ משפטי עצמאי, שרואה את מכלול הרכיבים - ייעוץ, ייצוג ואכיפה, וההצעה המונחת היא סכנה לטוהר הבחירות", סיכם.

רוטמן השיב במתקפה ישירה על היועמ"שית ועל לימון עצמו: "מה אתם עושים שגלי לא תתערב בבחירות? היא פוליטית על מלא. כשהממשלה הקודמת חשבה שלא מתאים למנות את מני מזוז, מי שרצה לכפות את עמדתו היית אתה והיועצת שניסיתם לעשות את זה, וזה היה הסימן הראשון לכך שהייעוץ המשפטי מנסה לקחת את המדינה אליו ומאז רק התדרדרתם". הוא הוסיף: "עשיתם פוליטיזציה מוחלטת מהמוסד הזה, התרתם להכתיב לממשלה הנוכחית את הרמטכ"ל הכושל של 7 באוקטובר בתקופת בחירות. הפוליטיזציה אצלכם חצתה כל גבול אפשרי, ולזעוק טוהר בחירות דורש אומץ גדול וחוצפה אדירה".

האופוזיציה: "איום דרמטי על בחירות דמוקרטיות"

ח"כ עופר כסיף טען כי מאחורי ההצעה עומד "רצון לסיכול ממוקד, לחיסול, כי מדובר בממשלה עבריינית סדרתית". לדבריו, בעת ניסיונות להדיח אותו ואת ח"כ איימן עודה, היועמ"שית קבעה שלפי החוק אין עילה להדחה, אך חברי קואליציה וחלק מהאופוזיציה התעלמו מכך. "אותו הדבר לגבי פסילת מועמדים", אמר. "ועדת הבחירות, שהיא פוליטית ומורכבת מנציגי מפלגות, ברור לגמרי את מי תפסול ללא קשר לעילות הפסילה. היא תחליט לפסול בגלל עמדות שהיא לא אוהבת ואז היועמ"שית עשויה לומר שאין עילה וזה לא יעניין אותם".

אלהרר הזהירה כי כל נושא הבחירות נשען על תפקיד היועמ"ש כמגן האינטרס הציבורי, ואילו לפי ההצעה מגן האינטרס הציבורי יהיה משנה ליועמ"ש הכפוף לו. "לא יהיו בחירות שוויוניות ודמוקרטיות כשהמשנה ליועץ שנבחר ומפוטר בדרך פוליטית, שהממשלה לא חייבת לקחת את דבריו כמחייבים. זו בשורה רעה לכל ישראל ללא קשר לאיזה צד", אמרה.

סגלוביץ' אמר כי "החוק כולו, בלשון מכובסת על דמוקרטיה, אינו פיצול אלא ריסוק טוטאלי של הדמוקרטיה". לדבריו, "רואים איך ראש הממשלה הנוכחי משתמש במשאבים בכל בחירות, ומי יעצור אותו? יוסי פוקס שיושב בחוק הגיוס?".

קריב תקף את עצם ההחלטה להצביע על החוק בלי התחייבות מפורשת שלא יחול על מערכת הבחירות הקרובה: "ניסינו לחלץ מהיו"ר אמירה ברורה שגם אם הצעת החוק תעבור היא תגודר ולא קיבלנו הצהרה כזו. בחרתם לקדם את החקיקה מבלי לומר לציבור שתהיה חומה בצורה בין הליך החקיקה הזה להליך הבחירות". לדבריו, "לא בכדי יש אזהרות דרמטיות ביחס לבחירות ולא בכדי אתם עסוקים בלערער את הגופים שאמונים על טוהר הבחירות". קריב הוסיף: "להערכתי תנסו בחקיקה הזו ובחקיקות אחרות לערער, כמו משטרים סמכותניים אחרים, על טוהר הבחירות. החוק הזה יציב איום דרמטי על קיום בחירות דמוקרטיות בישראל. הציבור צריך לחזור לרחובות כדי להגן על הדמוקרטיה".

הצעת החוק עברה אפוא שלב מרכזי, אך המחלוקת שסביבה רק מתחדדת. מצד אחד, יוזמיה מציגים אותה כתיקון מבני שנועד להפריד סמכויות, להשיב אחריות לממשלה ולרסן ריכוז כוח בידי גורם משפטי יחיד. מצד אחר, נציגי הייעוץ המשפטי, משרד המשפטים וחברי האופוזיציה רואים בה שינוי יסודי במעמד שומרי הסף, כזה שעלול להשפיע ישירות על מערכת הבחירות, על עצמאות התביעה ועל יכולת הפיקוח על הממשלה. כעת יעבור המאבק למליאת הכנסת - אם וכאשר תובא ההצעה לקריאה ראשונה.