יועמ"ש צמוד לממשלה, תובע כללי נפרד: נוסח רוטמן מתקרב להצבעה

ועדת החוקה, חוק ומשפט פותחת (17.5.26) שלושה ימי דיונים רצופים בנוסח המעודכן של יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן, להצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. הדיונים יימשכו גם ב-18 וב-19 במאי, וייתכנו הצבעות בישיבות שיתקיימו בשני הימים האחרונים. במקביל תדון הוועדה בהצעת חוק-יסוד נלווית, שנועדה להתאים את חוקי היסוד למבנה החדש ולהוסיף חסמים מיוחדים לפני חקירה או העמדה לדין של בכירים.

הנוסח שיונח בפני חברי הוועדה מרכז למעשה את קווי המתאר של המהלך כולו: הפרדה בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הכללי; שינוי עמוק במעמד חוות הדעת של היועמ"ש; אפשרות לממשלה לקבוע את עמדת המדינה בהליכים משפטיים ואף למנות ייצוג חיצוני; וקביעת מנגנוני אישור מיוחדים לפתיחה בחקירה ולהגשת כתבי אישום נגד ראש ממשלה, שרים, חברי כנסת, שופטים ובכירים נוספים.

יועמ"ש של הממשלה - תובע כללי לפלילים

בלב ההצעה עומד פיצול התפקיד הקיים לשני בעלי תפקידים נפרדים. היועץ המשפטי לממשלה יופקד על הייעוץ המשפטי לממשלה, על ייצוג המדינה בערכאות בעניינים שאינם פליליים ועל הובלת מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת. התובע הכללי, מנגד, יהיה בעל הסמכות הבלעדית בתחום המשפט הפלילי, לרבות ניהול התביעה הכללית והעמדה לדין. לפי הנוסח, שר המשפטים יכריע במחלוקות שיתעוררו לגבי חלוקת הסמכויות בין השניים, כאשר מדובר בסמכות שאינה קבועה במפורש בחיקוק.

היועמ"ש ימונה בידי הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים, ומשך כהונתו יהיה כמשך כהונת הממשלה שמינתה אותו. עם כינונה של ממשלה חדשה הוא ימשיך לכהן עד 100 ימים, אלא אם הממשלה החדשה תמנה יועמ"ש אחר קודם לכן. הממשלה תוכל להעבירו מכהונה, בין היתר, בשל חילוקי דעות המקשים לדעתה על שיתוף פעולה יעיל, נבצרות קבועה, מעשה שאינו הולם את מעמדו, סירוב למלא חובה לפי דין, או אם מתנהלת נגדו חקירה פלילית או הוגש נגדו כתב אישום.

לצד היועמ"ש ימונה "משנה בכיר ליועץ המשפטי לממשלה", מבין המשנים ליועץ, לפי המלצת שר המשפטים ובהסכמת היועמ"ש. המשנה הבכיר יוכל, לפי שיקול דעתו, להתייצב בפני בתי המשפט בנושאים שיוגדרו כסמכויות "מגן האינטרס הציבורי", ובכך לשמר מסלול עצמאי מסוים גם במודל שבו היועמ"ש עצמו מזוהה יותר עם ייצוג הממשלה.

חוות דעת היועמ"ש - והאפשרות של הממשלה שלא לקבלה

אחד הסעיפים הבולטים בנוסח המעודכן עוסק בתוקפן של חוות הדעת המשפטיות. לפי ההצעה, חוות דעת בכתב של היועמ"ש בדבר הדין הקיים תיחשב כמשקפת את הדין ברשות המבצעת. אולם הממשלה תוכל לקבוע כי חוות דעת מסוימת אינה משקפת את הדין, הן ביחס לעצמה והן ביחס לגוף אחר ברשות המבצעת. אם תקבל החלטה כזו, יהיה עליה להניח את החלטתה ואת חוות הדעת בפני ועדת החוקה, ואם מדובר בענייני ביטחון המדינה או יחסי חוץ - בפני ועדת החוץ והביטחון.

הנוסח מוסיף שני חריגים משמעותיים: התובע הכללי לא יהיה כפוף לחוות דעת היועמ"ש בכל הנוגע לסמכויותיו בתחום הפלילי, ובהפעלת סמכות שיפוטית או מעין-שיפוטית לא תחול חובה לראות בחוות הדעת כמחייבת. לצד זאת, מוצע לקבוע במפורש כי בייעוצו המשפטי "יחתור היועץ המשפטי לממשלה לסייע לה ככל יכולתו בהגשמת מדיניותה ויעדיה", והכול במסגרת הדין.

ייצוג המדינה: הממשלה תוכל לקבוע עמדה ולמנות עורך דין חיצוני

הצעת החוק מבקשת לעצב מחדש גם את דיני ייצוג המדינה בבתי המשפט. ברירת המחדל תישאר בידי היועמ"ש, אך הממשלה תהיה מוסמכת לקבוע את עמדת המדינה בכל הליך משפטי, בעצמה, באמצעות ועדת שרים, באמצעות שר המשפטים או בדרך אחרת שתבחר. כל עוד לא קבעה הממשלה עמדה אחרת, תיחשב עמדת היועמ"ש לעמדת המדינה.

אם היועמ"ש יודיע שאינו יכול להציג את עמדת המדינה, או אם השר הנוגע בדבר יסבור כי עמדה זו אינה מוצגת כראוי, הממשלה תוכל למנות עורך דין אחר שייצג אותה. אם חלפו 30 ימים מהודעת היועמ"ש ולא התקבלה החלטה ממשלתית, השר הנוגע בדבר יוכל למנות בעצמו עורך דין חיצוני. עוד נקבע כי במקרה שבו מונה ייצוג חיצוני, היועמ"ש לא יוכל להתייצב באותו הליך ללא אישור הממשלה, למעט בעניינים פליליים או בנושאים שיוחרגו במפורש.

המשמעות המעשית של הסדר זה חורגת משאלת הייצוג הטכני. הוא נוגע ישירות לעימותים מן השנים האחרונות בין הממשלה לבין הייעוץ המשפטי סביב שאלת "קול המדינה" בבית המשפט: האם היועמ"ש הוא שקובע את עמדת המדינה גם בניגוד לעמדת הדרג הנבחר, או שמא הממשלה עצמה רשאית להציג עמדה עצמאית. בנוסח רוטמן התשובה ברורה יותר מאי פעם - הסמכות לקבוע את עמדת המדינה תינתן לממשלה.

תובע כללי עצמאי - אך בפיקוח כללי של הממשלה

התובע הכללי, לפי ההצעה, ימונה בידי הממשלה מתוך רשימת מועמדים שעליהם תמליץ ועדה ציבורית מקצועית בת חמישה חברים: שופט בדימוס שייבחר בידי שופטי בית המשפט העליון ויכהן כיו"ר, היועמ"ש, חבר כנסת או חבר כנסת לשעבר שייבחר בידי ועדת החוקה, עורך דין מומחה בתחום הפלילי שייבחר בידי הסניגור הציבורי הארצי, ואיש אקדמיה בתחום הפלילי שייבחר בידי דיקני הפקולטות למשפטים.

כהונת התובע הכללי תהיה לשש שנים, והעברתו מתפקידו תדרוש לא רק החלטת ממשלה אלא גם את הסכמת הוועדה הציבורית. בכך מבקש הנוסח לעגן עצמאות חזקה יותר מזו של היועמ"ש, שמעמדו מוצע להיות קשור ישירות לכהונת הממשלה.

לפי ההצעה, התובע הכללי יהיה עצמאי בהחלטותיו בתחום הפלילי, ולא יהיה כפוף ליועמ"ש. הממשלה ושר המשפטים לא יוכלו להורות לו כיצד לפעול בתיק פלילי מסוים, אך הוא יהיה "נתון לפיקוחו של השר" מטעמה של הממשלה בעניינים כלליים של מדיניות אכיפה וסדרי מינהל. הוא יחויב למסור לשר דוחות על פעולותיו ולהתייעץ עמו בשאלות בעלות חשיבות ביטחונית, מדינית או ציבורית. אם יסבור שמסירת דוח על מקרה מסוים תפגע באינטרס ציבורי חשוב או תעמיד את השר בניגוד עניינים, יוכל למסור את הדוח לנציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות במקום לשר.

חקירות וכתבי אישום נגד בכירים - באישור שופט וועדת בכירים

החלק הנפיץ ביותר בנוסח המעודכן נוגע לחקירות ולהעמדה לדין של בכירים. לפי ההצעה, פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה, שר, חבר כנסת, שופט, דיין, קאדי, קאדי מד'הב, מבקר המדינה, נציב תלונות הציבור על השופטים או נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות - תחייב אישור של בית המשפט המחוזי, לפי בקשת התובע הכללי. בית המשפט יוכל לקבוע שהדיון יתקיים בדלתיים סגורות ובמעמד צד אחד בלבד.

גם הגשת כתב אישום נגד אותם בעלי תפקידים לא תהיה נתונה עוד להחלטת התובע הכללי לבדו. לפי ההצעה, החלטתו תידרש לאישור של "ועדת בכירים" בת שלושה חברים: שופט בדימוס של בית המשפט העליון או המחוזי; היועמ"ש או נציג מטעמו; ועורך דין בעל ניסיון בתחום הפלילי שימונה בידי יו"ר הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת.

לשם התאמת המנגנון החדש מוצעת במקביל הצעת חוק-יסוד נפרדת, שתתקן את חוק-יסוד: הממשלה, חוק-יסוד: השפיטה וחוק-יסוד: הכנסת. כך, למשל, פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה מכהן או לשעבר לא תידרש עוד להסכמת היועמ"ש, אלא להסכמת התובע הכללי ובאישור בית המשפט; הגשת כתב אישום נגד ראש ממשלה תיעשה בידי התובע הכללי לאחר אישור ועדת בכירים; וגם חקירת שופט או העמדתו לדין יידרשו למנגנון דומה.

הוועדה מתקרבת לשלב ההכרעה

שלושת ימי הדיונים שנקבעו לשבוע הבא מסמנים האצה בקידום המהלך. לאחר סדרת ישיבות שבהן עסקה הוועדה בהשלכות הפיצול על חוקים קיימים, באכיפה המינהלית, במעמד חוות דעת משפטיות ובחסינות עובדי ציבור, מביא כעת רוטמן נוסח מרוכז ומעודכן שמציב על השולחן את מכלול השינויים המוצעים במעמד היועמ"ש, התובע הכללי ומערך הייצוג של המדינה.

האפשרות להצבעות ב-18 וב-19 במאי אינה מבטיחה בהכרח שהנוסח יאושר כבר באותן ישיבות, אך היא מעידה שהוועדה מבקשת להתקדם משלב הדיון העקרוני לשלב ההכרעות. אם תאושר ההצעה לקריאה ראשונה, תיפתח אחת ממערכות החקיקה המשמעותיות והטעונות ביותר של הכנסת הנוכחית - לא רק סביב שאלת מעמד היועמ"ש, אלא סביב מבנה היחסים בין הממשלה, מערכת אכיפת החוק ובתי המשפט.