דוח חריף: שנים של הזנחה בתעשיה הביטחונית סיכנו לוחמים במלחמה

שנים של התרעות, דיונים והחלטות שלא תוקצבו הותירו את ישראל ערב מלחמת חרבות ברזל עם פערים בייצור אמצעי לחימה, תלות עמוקה ברכש מחו"ל ומחסור שהשפיע, לפי מבקר המדינה, על היכולת המבצעית של צה"ל ואף סיכן חיי לוחמים. דוח חריף שפרסם מבקר המדינה בנושא שימור יכולות הייצור הביטחוניות בישראל קובע כי מערכת הביטחון והדרג המדיני לא גיבשו לפני המלחמה מדיניות כוללת, סדרי עדיפות ותוכנית מתוקצבת לשימור עצמאות החימוש "כחול-לבן" - למרות לקחי מלחמות קודמות, דוחות ביקורת חוזרים והתרעות שניתנו בשנים שלפני שבעה באוקטובר.

הדוח, שחלקים ממנו נותרו חסויים מטעמי ביטחון המדינה, יחסי החוץ וקשרי מסחר בינלאומיים, בוחן את התנהלות משרד הביטחון, צה"ל, המטה לביטחון לאומי והדרג המדיני מפברואר 2019 ועד מאי 2025. הביקורת עוסקת במיפוי קווי ייצור חיוניים, בשימורם, בהיערכות לייצור בשעת חירום, ובהשפעת המחסור בכושר ייצור ובחומרי גלם על המלחמה עצמה.

המחסור לא נולד בשבעה באוקטובר

לפי המבקר, עם פרוץ המלחמה היה בצה"ל מחסור מסוים באמצעי לחימה מסוימים ביחס ליעדי ההצטיידות שנקבעו, ואף נמצא פער בין יעד ההצטיידות שנקבע לאחד מסוגי האמצעים לבין הצורך המבצעי בפועל. צה"ל מסר בתשובתו כי עמידה ביעדים מותנית בהעמדת תקציבים מתאימים, והודה כי לגבי אמצעי לחימה מסוים אכן היה במלאי מחסור עם פתיחת המלחמה.

ברקע הדברים עומד כשל ממושך. כבר בדוחות מבקר המדינה מהשנים 2007, 2012, 2014 ו-2020 הועלו ליקויים בשימור קווי ייצור חיוניים בישראל. בדוח מ-2020 נקבע כי צה"ל לא מיפה ולא תיעדף אמצעי לחימה שייצורם צריך להישמר בישראל, ומשרד הביטחון לא תיקף לאורך שנים את ההמלצות לשימור קווי ייצור חיוניים ולא קבע מהן כמויות הייצור המזעריות הנדרשות כדי להשאירם פעילים.

המשמעות, לפי הדוח הנוכחי, הייתה חמורה: בהיעדר הזמנות שוטפות ובהיעדר כדאיות כלכלית לתעשיות, קווי ייצור עלולים להיסגר, ידע מקצועי עלול להיעלם, והקמת התשתיות מחדש בשעת הצורך כרוכה בהשקעה כבדה ובזמן רב. במילים אחרות, עצמאות חימושית אינה נוצרת בשעת מלחמה - היא דורשת תחזוקה יקרה ומתמשכת בשגרה.

החלטה להכפיל ייצור - שלא תוקצבה

אחד הממצאים הבולטים בדוח נוגע להחלטה שקיבל שר הביטחון דאז בני גנץ באוקטובר 2021, לאחר לקחי מבצע "שומר החומות". גנץ הנחה לקדם הגדלה של הייצור הישראלי של אמצעי לחימה מסוים בהיקף של כמה מיליארדי שקלים בשנים 2021-2030, כך שקווי הייצור והתשתיות יוכפלו משנת 2023 ואילך. אולם לפי המבקר, ההחלטה לא תוקצבה בפועל במסגרת התוכנית הרב-שנתית "תנופה".

ביוני 2023, חודשים ספורים לפני המלחמה, קיים שר הביטחון דאז יואב גלנט דיון נוסף, שבו הובהר כי נדרשת הוצאה של כמה מיליארדי שקלים - מהם מאות מיליונים מיד - כדי להגדיל את יכולת הייצור ולקצר את זמן ההצטיידות. גלנט קבע כי ההחלטה תיבחן במסגרת הדיונים על התוכנית הרב-שנתית הבאה, "מעלות", כלומר משנת 2025 ואילך. המבקר קובע כי בכך נדחתה האצת הייצור בכשלוש שנים לפחות לעומת ההחלטה מ-2021, בשל אילוצי תקציב הביטחון.

בפועל, רק לאחר פרוץ המלחמה, באוקטובר-נובמבר 2023, הזמין משרד הביטחון הרחבה של תשתיות הייצור בסכום של מאות מיליוני שקלים. הזמנה נוספת, לייצור אמצעי הלחימה בסכום של כמה מיליארדי שקלים, תוכננה לנובמבר 2024 - אך נכון ליולי 2025 עדיין לא הוצאה.

המיפוי בוצע - בלי צה"ל

פרק מרכזי בדוח עוסק בעבודת המטה שנועדה לקבוע אילו יכולות ייצור חיוניות חייבות להישמר בישראל. בפברואר 2019 הנחה מנכ"ל משרד הביטחון דאז להקים ועדת היגוי שתמפה בתוך שלושה חודשים את צורכי צה"ל: מה ניתן לרכוש במטבע חוץ מכספי הסיוע האמריקני, ומה הכרחי לרכוש ולשמר בייצור ישראלי. אלא שהוועדה לא השלימה את עבודתה, והפער נותר בעינו. משרד הביטחון הסביר כי עבודתה לא מוצתה בין היתר בשל מגפת הקורונה.

המבקר קובע כי במאי 2021 ובספטמבר 2022 אישר מנכ"ל משרד הביטחון מיפויים של היכולות הנדרשות לייצור "כחול-לבן", אולם הדבר נעשה בלי שצה"ל שותף במיפויים. כתוצאה מכך, צה"ל לא תיעדף אמצעי לחימה שיש לשמר את ייצורם בישראל, והמיפויים לא הפכו לתשתית מוסכמת של צורכי הביטחון הלאומיים.

עוד עולה מן הדוח כי כבר בספטמבר 2022 הוצג למנכ"ל משרד הביטחון כי היקף הרכש השנתי הנדרש לשמירה על עצמאות הייצור בישראל מסתכם בכמה מיליארדי שקלים. יותר ממחצית הסכום נועדה לרכש אמצעי לחימה, וכרבע ממנו לשירותי תחזוקה וחלקי חילוף. למרות זאת, לא גובשה תוכנית מתוקצבת כוללת.

הדרג המדיני לא קבע מדיניות

המבקר מפנה ביקורת חריפה גם לדרג המדיני. לדבריו, בשנים שלפני המלחמה התקיימו לפחות תשעה דיונים אצל שרי הביטחון בנושא עצמאות הייצור או הגברת הייצור "כחול-לבן" של אמצעי לחימה מסוימים. למרות זאת, בדיונים לא הוצגו המיפויים שאישר מנכ"ל משרד הביטחון, לא נדונו כלל היכולות הנדרשות, לא נקבעו סדרי עדיפות, לא נקבעה תוכנית מתוקצבת, והנושא לא הובא באופן מסודר לפני ראש הממשלה והמל"ל.

ביקורת נפרדת מופנית אל המל"ל ואל ראשי הממשלה שכיהנו בתקופה הרלוונטית. לפי הדוח, המל"ל לא הציע לראשי הממשלה נפתלי בנט ובנימין נתניהו לקיים דיון ייעודי בקבינט המדיני-ביטחוני בנושא עצמאות הייצור; ראשי הממשלה מצידם לא הנחו להעלות את הנושא לדיון ולא כללו אותו בסדר היום של הקבינט. זאת, אף שבהערכת מצב הביטחון הלאומי לשנת 2022 הוגדר קידום היכולת התעשייתית הישראלית לייצור רכיבים קריטיים כאחת מאבני הדרך המומלצות לבניין הכוח.

המבקר מדגיש כי הקבינט המדיני-ביטחוני לא דן לפני המלחמה במדיניות כוללת לעצמאות הייצור, ולא עסק בהיערכות להאצת ייצור בעת חירום באמצעות רכש מוקדם של חומרי גלם ורכיבים. "אי-הצעתו של המל"ל", "אי-ההכללה של הנושא בסדר היום" ו"אי-קביעת תקציב נדרש" - כך קובע המבקר - פגעו ביכולת העצמאית של ישראל לייצר אמצעי לחימה בזמן המלחמה, וקיים חשש כי פגעו גם ביכולת הלחימה של צה"ל.

לפיד סירב להיפגש עם המבקר

הדוח כולל גם הערה חריגה כלפי ראש הממשלה לשעבר יאיר לפיד. בפברואר 2025 פנה אליו משרד מבקר המדינה כדי לברר האם בתקופת כהונתו הנחה להעלות לדיון את סוגיית עצמאות הייצור, ואם הנושא עלה בישיבות הקבינט או בפגישות שקיים בתפקידו. לפי הדוח, לפיד השיב כי הוא מסרב להיפגש עם נציגי המבקר. משרד מבקר המדינה קובע כי הדבר אינו עולה בקנה אחד עם החובה למסור למבקר המדינה הסברים הנחוצים לצורכי הביקורת.

ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסר למבקר כי באחד מדיוני הקבינט התברר לו שיש צורך בעצמאות רבה יותר בייצור אמצעי לחימה, אך לדבריו הנושא לא קודם בשל מגפת הקורונה וגל הטרור בתקופת כהונתו. בתגובה נוספת מסר כי עסק "בעדיפות עליונה" בבניין הכוח הנוגע לרכש אמצעי לחימה מסוים, ולכן סוגיית עצמאות הייצור הייתה בעדיפות משנית.

"עשור אבוד" והמחיר במלחמה

שר הביטחון לשעבר יואב גלנט מסר למבקר כי "רידוד מתמשך" של תקציבי הביטחון והיעדר קשב לחשיבות הייצור הישראלי ולמלאי אמצעי לחימה מסוימים הובילו ל"עשור אבוד". לדבריו, הדבר התבטא בסגירת קווי ייצור ובקיטון במלאים, עד שרמות המלאי של צה"ל בסוף 2022 לא תאמו לתרחיש הייחוס, לתוכניות המלחמה וליעדי ההצטיידות. גלנט הוסיף כי המלאים המוגבלים ויכולת הייצור המצומצמת השפיעו על מימוש התוכניות המבצעיות של צה"ל במלחמת חרבות ברזל.

בני גנץ, שכיהן כשר הביטחון בשנים 2020-2022, מסר כי התקופה התאפיינה במחסור תקציבי, במאבק על תקציב הביטחון, בממשלות חילופים ובהיעדר תקציב רב-שנתי. לדבריו, הוא הציג לראשי הממשלה תוכנית לצמיחה בהיקף של כמה מיליארדי שקלים, שכללה גם הגדלת ייצור אמצעי לחימה בישראל ובשעת משבר, אולם זו לא אושרה.

חרם אספקה שפגע בייצור וסיכן לוחמים

אחד החלקים החמורים בדוח עוסק בחומרי גלם. רפאל והתעשיה האוירית מסרו למבקר כי בכל סוגי אמצעי הלחימה שנבדקו קיימים חומרי גלם שאין לגביהם יכולת ייצור בארץ, או שקיימת יכולת אך אינה פעילה, ולכן ישראל נדרשת לרכוש אותם מעבר לים. המשמעות היא תלות במדינות זרות גם במקרים שבהם האמצעי הסופי מיוצר בישראל.

המבקר מצא כי חומרי גלם המשמשים לייצור אמצעי לחימה מסוים מיוצרים בכמה מדינות בלבד, ולכן ישראל תלויה בהן. במהלך המלחמה הטילה מדינה מסוימת חרם אספקה על רכישת חומרי גלם מסוימים, וכתוצאה מכך נפגעה היכולת לייצר אמצעי לחימה נדרש. לפי הדוח, תפוקת קו הייצור המקומי של חומר הגלם לא הספיקה כדי לעמוד בצורך המבצעי של צה"ל, ובשילוב חרם האספקה נוצר חוסר באמצעי לחימה מסוים "עד כדי סיכון לחיי לוחמים במלחמה".

המבקר מחדד כי אובדן יכולות ייצור מקומיות בתחום חומרי הגלם, שנבע בעבר משיקולי כדאיות כלכלית, תרם אף הוא לסיכון. באחת הדוגמאות צוין כי יכולת ייצור של חומר גלם מסוים אבדה בישראל כבר בשנת 2012, והדבר העמיק את התלות ברכש מחו"ל בדיוק כאשר זירות הרכש העולמיות הפכו עוינות ומצומצמות יותר.

המלחמה הובילה לתיקון - אך באיחור

לפי הדוח, רק לאחר פרוץ המלחמה החלה תזוזה מערכתית משמעותית. בדצמבר 2023 הדגיש ראש הממשלה בקבינט המדיני-ביטחוני את החשיבות של פעילות מואצת ליישום עצמאות בבניין הכוח הישראלי, והנחה לקיים דיון המשך בנושא. בינואר 2024 קיים מנכ"ל משרד הביטחון דיון שבו הורה לקדם תוכנית לריכוז עצמאות הייצור, לרבות רכש מלאי של חומרי גלם קריטיים. באפריל 2024 הציג משרד הביטחון במל"ל מיפוי של קווי ייצור חיוניים ושל היכולות המחייבות עצמאות ייצור בישראל.

באותו דיון קבע המל"ל כי משרד הביטחון צריך להשלים עבודת מטה שתכלול צורך מבצעי מנומק, כמויות ייצור, קצב ייצור, עלויות, כוח אדם ועלות מזערית להחזקת הקווים; לאחר מכן, כך נקבע, יובא הנושא לאישור הקבינט המדיני-ביטחוני או ועדת השרים להצטיידות.

עוד עולה כי בספטמבר 2024 קבע שר הביטחון דאז כי צה"ל נדרש לפעול ככל האפשר להרחבת ייצור חומרי גלם ולרכש יכולות ומוצרים ביטחוניים ישראלים, במטרה להפחית את התלות במדינות זרות. בעקבות המלחמה החל משרד הביטחון במיפוי נוסף, הפעם בשיתוף צה"ל, של רכיבים המשמשים לייצור אמצעי לחימה.

משרד הביטחון: "סוגרים פערים של שנים"

משרד הביטחון מסר בתגובה לדוח כי העצמאות החימושית של ישראל נמצאת בליבת האסטרטגיה שלו ובראש סדר העדיפות. לדבריו, מפרוץ המלחמה ועל בסיס לקחיה הוא פועל "לסגור פערים של שנים" ומקדם תוכנית רחבת היקף להשגת עצמאות חימושית "כחול-לבן" בהיקף של מיליארדי שקלים. במשרד ציינו כי בשיתוף התעשיות הביטחוניות הוקמו תשתיות ייצור חדשות והורחבו קווי ייצור בכ-20 תחומים קריטיים.

עוד נמסר כי פעולות החירום שביצע המשרד הביאו להאצה של מאות אחוזים בקצב הייצור, בין השאר באמצעות ניהול חומרי גלם קריטיים, פתרון צווארי בקבוק והכשרת כוח אדם ייעודי בתעשיות הביטחוניות. במשרד הביטחון הוסיפו כי בימים אלה מקודמת תוכנית להאצת רכש ישראלי ולעצמאות חימושית מרבית ברכיבים קריטיים, כחלק מתוכנית בניין הכוח "מגן ישראל", שאושרה בידי ראש הממשלה ושר הביטחון, בהיקף של 350 מיליארד שקל לעשור.

"בעיקר כעת, בשעה שצה"ל מצוי בלחימה מתמשכת, הממצאים ממחישים הלכה למעשה את הסכנות בתקצוב חסר שמסכן את היעד הלאומי להשגת עצמאות חימושית", מסר המשרד.

מבקר המדינה אינו מציג את התלות ברכש זר ככשל שניתן למחוק לחלוטין - ישראל לא תוכל ולא תידרש לייצר לבדה כל רכיב וכל מערכת. אולם הדוח קובע כי בתחומים קריטיים, שבהם קיים סיכון ממשי להטלת מגבלות מבחוץ או למחסור בשעת מלחמה, נדרש מנגנון מדינתי ברור: מיפוי מוסכם, החלטה על סדרי עדיפות, תחזוקת קווי ייצור חיוניים, מלאי חומרי גלם, ותוכנית מתוקצבת לטווח ארוך.

הבעיה, לפי המבקר, אינה רק מה שלא יוצר בישראל - אלא העובדה שהמערכת ידעה במשך שנים כי עליה להכריע מה חייבים לייצר בישראל, ולא הכריעה. כאשר המלחמה פרצה, ההחלטות שלא התקבלו בשגרה הפכו לצווארי בקבוק בשעת חירום.