מבקר המדינה מצביע בדוח חדש על גידול חד בחשיפת המדינה לערבויות בשנות המלחמה, לצד ליקויים שטרם הוסדרו בניהול אחד הכלים הפיננסיים הרגישים שבידי הממשלה. ערבויות המדינה אינן הוצאה תקציבית מיידית, אך הן התחייבות של המדינה לשלם במקרה שהגורם שקיבל את הערבות לא יעמוד בחובו. משום כך, מזהיר המבקר, שימוש נרחב ולא מבוקר בכלי הזה עלול לייצר הכבדה תקציבית עתידית, לפגוע ביכולת הגיוס של המדינה ואף להשפיע על דירוג האשראי שלה.
הדוח, העוסק בערבויות המדינה במסגרת הדוחות הכספיים של ישראל ליום 31 בדצמבר 2024, נכתב על-רקע שנה כלכלית חריגה במיוחד: הוצאות המלחמה שדווחו עד סוף 2024 הגיעו לכ-141.6 מיליארד שקל, מהן כ-112 מיליארד שקל בשנת 2024 עצמה; הגירעון החשבונאי נטו של המדינה תפח לכ-241 מיליארד שקל; והתחייבויות המדינה נטו הסתכמו בכ-1.508 טריליון שקל. בתוך המציאות הזאת, ערבויות המדינה הפכו לכלי משמעותי יותר לשימור פעילות המשק, לתמיכה ביצוא, להגנה על תחומי תעופה וביטוח ולהזרמת אשראי לעסקים.
חשיפה של יותר מ-51 מיליארד שקל
לפי נתוני הדוח, בשנת 2024 עמדה החשיפה המרבית של המדינה בגין ערבויות על כ-51.4 מיליארד שקל, ואילו החשיפה בפועל עמדה על כ-31.7 מיליארד שקל. הפער בין השתיים - כ-19.7 מיליארד שקל - משקף את ההבדל בין תקרת ההתחייבות האפשרית לבין הסיכון שכבר התגבש בפועל במועד הדיווח. רוב הפער נבע מתחומי ביטוח סיכוני מלחמה וטרור, בהיקף של כ-15 מיליארד שקל, ומסחר חוץ ויצוא, בהיקף של כ-4.2 מיליארד שקל.
הזינוק בחשיפה לא נוצר יש מאין. המבקר מציין כי כבר בשנת 2023, בעקבות פרוץ מלחמת חרבות ברזל, עלתה החשיפה המרבית במידה ניכרת, כדי להבטיח את המשך תפקודו הרציף של המשק. בשנים 2023 ו-2024 יותר מ-80% מהחשיפה המרבית הכוללת לערבויות המדינה, ויותר מ-70% מהחשיפה בפועל, רוכזו בשני תחומים בלבד: ביטוח סיכוני מלחמה וטרור, וסחר חוץ ויצוא. בשנת 2024 לבדה היווה ביטוח סיכוני מלחמה וטרור כ-57% מן החשיפה המרבית הכוללת לערבויות, לעומת כ-24% בלבד בשנת 2022.
במילים פשוטות: ככל שהמלחמה התמשכה, כך גדלה נכונות המדינה לעמוד מאחורי סיכונים שהשוק הפרטי התקשה או סירב לשאת לבדו. זהו שימוש מובן בכלי הערבות בשעת חירום, אך הוא גם מגדיל את הצורך בפיקוח הדוק, בתמחור זהיר ובהצגת תמונה מלאה לציבור ולמקבלי ההחלטות.
כלי מועיל - אך לא חף מסיכון
ערבות מדינה ניתנת, בין השאר, לקרנות הלוואה לעסקים, לביטוח סיכוני סחר חוץ, לביטוח אשראי ולכיסוי סיכונים חריגים כמו מלחמה וטרור. במבנה הבסיסי, המדינה גובה פרמיה או עמלה בתמורה לסיכון שהיא נוטלת, והערבות מגינה על הבנק, נותן האשראי או הגוף המממן אם הלווה אינו פורע את החוב.
המבקר מזכיר כי כבר בדברי ההסבר לתיקון חוק ערבויות המדינה משנת 2005 נקבע שהעמלה אמורה לשקף את הסיכון שהמדינה מקבלת על עצמה. הרעיון ברור: ככל שהערבות מסוכנת יותר, כך התמורה למדינה אמורה לבטא זאת. משום כך, קביעת הפרמיות, שיעורי הכיסוי, תמהיל הערבויות ומסגרות החשיפה אינה עניין טכני בלבד, אלא חלק מהותי בניהול הסיכון הפיסקלי של המדינה.
החוק קובע כי מסגרת הערבויות התקפות לא תעלה, ככלל, על 10% מתקציב המדינה לאותה שנת כספים, למעט תקציב הפיתוח. בנסיבות חריגות רשאית הממשלה להעלות את השיעור עד 25% לתקופה מוגבלת. מחלקת ערבויות המדינה באגף החשב הכללי מסרה למבקר כי בשנים האחרונות לא ביקשה להרחיב את התקרה, וכי המסגרת נותרה בשיעור של 10%.
הערה מ-2005 שלא תוקנה
אחד הממצאים הבולטים בדוח נוגע לשאלה בסיסית אך חשובה: מהו בדיוק "תקציב המדינה" שלפיו מחושבת תקרת הערבויות. המבקר מציין כי החוק אינו קובע במפורש אם מדובר בתקציב הבסיס נטו, בתקציב הבסיס ברוטו או בתקציב נטו לאחר שינויים. בפועל, אגף החשב הכללי מחשב את המסגרת לפי התקציב נטו על שינוייו. אלא שכבר בדוח מבקר המדינה משנת 2005 נקבע כי עצם השימוש בשיטה זו אינו הופך אותה בהכרח לפרשנות המחייבת של החוק, וכי על משרד האוצר לעגן את שיטת החישוב בנהלים כדי להבטיח עקביות.
יותר מעשרים שנה לאחר מכן, ההערה הזו עדיין רלוונטית. נציגי האוצר הסבירו למבקר כי זו אכן הפרשנות המקובלת במשרד, אך עצם הצורך לחזור ולהסביר את הבסיס הפרשני מלמד שהסוגיה טרם הוסדרה באופן מספק במסמך נורמטיבי ברור. זהו ליקוי שאינו בהכרח משנה מיידית את סכומי הערבויות, אך הוא פוגע בשקיפות וביציבות הכללים שעל פיהם נקבעת אחת ממסגרות ההתחייבות של המדינה.
המלחמה שינתה את תמהיל הערבויות
הדוח מלמד כי לצד ביטוח סיכוני מלחמה וטרור, גם תחום הסחר חוץ והיצוא נותר רכיב מרכזי במערך הערבויות. תחום זה מנוהל במידה רבה באמצעות חברת אשרא, החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ. מן הנתונים עולה כי בשנת 2024 החשיפה המרבית בתחום סחר החוץ והיצוא עמדה על כ-13.4 מיליארד שקל, ואילו החשיפה בפועל עמדה על כ-8.7 מיליארד שקל.
בתחום ביטוח סיכוני מלחמה וטרור נרשמה החשיפה הגדולה ביותר: כ-29.2 מיליארד שקל חשיפה מרבית וכ-14.2 מיליארד שקל חשיפה בפועל. המבקר מציג בכך תמונה ברורה של מדינה שנדרשה לספק רשת ביטחון כלכלית נרחבת בתקופה של חוסר ודאות ביטחוני עמוק, במיוחד לענפים רגישים לפגיעה מיידית באמון השוק וביכולת להתקשר בחוזים מסחריים.
בהקשר זה נבחנה גם פעילות חברת ענבל, שפעלה בתחום כיסוי סיכוני מלחמה תעופתיים. ענבל מסרה כי פעלה במהירות כדי שחברות התעופה הישראליות יקבלו פוליסות ביטוח בהתאם לצורכיהן, ובהמשך הורחב כתב הערבות כך שיוכל לכלול גם חברות תעופה זרות, אם כי בפועל לא היה צורך בכך לאחר סיום מבצע "עם כלביא".
עסקים קטנים - המון בקשות, מעט אישורים
פרק אחר בדוח עוסק בקרן להלוואות בערבות המדינה לעסקים קטנים ובינוניים. כאן מצא המבקר תמונה בעייתית מסוג אחר: כ-75% מהבקשות שהוגשו בשנים 2024-2023 נדחו ולא קיבלו המלצה חיובית בוועדת האשראי. לדברי אגף החשב הכללי, כ-40% מהבקשות הוגשו באמצעות יועצים, וחלק ניכר מהן היו בקשות "סרק" שאינן עומדות מלכתחילה בתנאי הסף ובתבחינים הנדרשים לקבלת הלוואה; כ-70% מן הבקשות שהוגשו באמצעות יועצים נדחו.
המבקר ממליץ לבחון את הפער בין מספר הבקשות המוגשות לבין שיעור הדחייה הגבוה, ולפעול לצמצום ההיקף של בקשות שאינן עומדות בתנאי הסף. בין ההמלצות: טפסים מקוונים שלא יאפשרו מלכתחילה הגשת בקשות חסרות סיכוי, בקרות ממוחשבות, פרסום הנחיות מדויקות והדרכת יועצים. אגף החשב הכללי מסר כי אושר שינוי רוחבי במנגנון הגשת הבקשות לקרן ובתהליכי החיתום, והוא צפוי להיכנס לתוקף בשנת 2026.
זהו ממצא בעל משמעות ציבורית רחבה. קרנות בערבות מדינה נועדו לסייע לעסקים שמתקשים לקבל אשראי בתנאים רגילים, ובתקופה של מלחמה ופגיעה בפעילות העסקית תפקידן אף מתחדד. כאשר שלושה מכל ארבעה מבקשים נענים בשלילה, וכאשר חלק ניכר מהפניות מוגשות בדרך לא יעילה, נשאלת השאלה אם המנגנון מצליח לתעל את המשאב הציבורי ליעדו בצורה מיטבית.
הבעיה הרחבה יותר - הדוחות עצמם עדיין אינם שלמים
אף שהדוח מתמקד בערבויות המדינה, הוא נפתח בתמונה רחבה יותר של חולשות בדיווח הכספי הממשלתי. בדוחות הכספיים לשנת 2024 נכללו נתונים של 209 ישויות, אך במועד הכנתם 25 מהן - כ-12% - עדיין לא מסרו דוחות כספיים מבוקרים. עוד נקבע כי רק 156 ישויות, 75% מן הכולל, הציגו חוות דעת חלקה; 36 ישויות קיבלו חוות דעת עם הסתייגות.
המבקר מזכיר כי בדוחות המדינה מופיעה זה שנים הערה מהותית ולפיה המידע על נכסי המדינה והתחייבויותיה אינו מנוהל במלואו במערכת רישום ודיווח חשבונאית כוללת; חלק מן המידע אינו מבוקר, והוא מבוסס על מערכות עזר ודיווחים מגופים שונים. כבר בדוח על שנת 2018 העיר המבקר כי יש לפעול לחיבור מלא של המערכות למערכת המרכב"ה, אך גם בדוחות לשנת 2024 הדבר טרם תוקן.
הקשר לערבויות ברור: כאשר המדינה לוקחת על עצמה התחייבויות בהיקפים של עשרות מיליארדי שקלים, נדרש בסיס דיווחי חד, שקוף ואמין ככל האפשר. כלי הערבות עשוי להיות חיוני ולעיתים אף נכון יותר מהוצאה ישירה, אך הוא מחייב משמעת נתונים, ניהול סיכון מוקפד והסדרה שאינה נשענת רק על פרשנות פנימית או על נוהג שהשתרש.
מבקר המדינה אינו טוען כי עצם השימוש בערבויות פסול. להפך, הדוח מכיר בכך שהן עשויות להיות כלי יעיל לעידוד פעילות כלכלית, לגישור על מחסור באשראי ולמתן מענה במצבי משבר. אולם דווקא משום שמדובר בכלי שאינו מופיע תמיד בעיני הציבור כהוצאה מיידית, הוא מחייב זהירות יתרה. השימוש בו בתקופת מלחמה המחיש את נחיצותו, אך גם את הצורך לעגן טוב יותר את הכללים, לצמצם עמימות, לשפר את איכות הבקרה ולוודא שהמדינה יודעת בכל רגע מהו הסיכון שהיא נוטלת על עצמה.
תגובות
רגע, שקט פה מדי
דעתך חשובה - תהיו הראשונים להגיב על הכתבה