הרבש"צים הצילו יישובים - אך המדינה הותירה אותם בלי כתובת אחת

מבקר המדינה מציב במרכז דוח חדש את אחד האבסורדים הבולטים שנחשפו בעקבות שבעה באוקטובר: רכזי הביטחון השוטף הצבאיים - הרבש"צים - הוכיחו בשטח כי הם חוליה קריטית בהגנת היישובים, אך המדינה עדיין לא הכריעה באופן מלא מי באמת אחראי להם, מה בדיוק תפקידם, כיצד יש להעסיקם ומי נושא באחריות הכוללת להפעלתם.

הדוח, העוסק בתפקיד הרבש"צים, מעמדם ומתכונת העסקתם, מתאר פער חריף בין המציאות המבצעית לבין ההסדרה המינהלית. במתקפת חמאס על יישובי עוטף עזה והסביבה היו הרבש"צים, ממלאי מקומם וחברי כיתות הכוננות הכוח המגן הראשון מול שטף המחבלים שחדרו לישראל. חלקם נלחמו במשך שעות עד להגעת כוחות צה"ל. מכוחות ההגנה של היישובים נהרגו שבעה רבש"צים, שני ממלאי-מקום רבש"צים ו-35 חברי כיתות כוננות; יותר מ-100 נפצעו, ואחרים נחטפו לעזה, ובהם שני רבש"צים שנהרגו בשבי.

אלא שלצד ההכרה בתרומתם המכרעת, מעלה הדוח כי גם לאחר שבעה באוקטובר לא הושלם הטיפול בבעיה העקרונית: הרבש"ץ ממלא תפקיד ביטחוני בשליחות צה"ל, אך ברוב המקרים אינו עובד צה"ל ואינו עובד משרד הביטחון, אלא מועסק בידי היישוב, ועד מקומי או רשות מקומית; ההנחיה המקצועית ניתנת מהצבא, המועצה מעורבת אף היא, ומשרד הביטחון משתתף במימון. לפי המבקר, המבנה הזה יוצר כפיפות מפוצלת, אי-בהירות מתמשכת ולעיתים גם הנחיות סותרות.

418 רבש"צים לפני המתקפה - 441 אחרי התקינה מחדש

בספטמבר 2023 פעלו בכלל הגזרות 418 רבש"צים, ולצידם מספר כמעט זהה של ממלאי-מקום. צה"ל מסר למבקר כי לאחר אירועי שבעה באוקטובר עודכן התקן, ונכון ליולי 2025 מספר הרבש"צים עמד על 441. משרד הביטחון מסר כי נכון למאי 2024 היו בתקן הרבש"צים בכלל הגזרות 450 משרות.

הרבש"צים פועלים בכ-415 יישובים המצויים באחריות שלושת הפיקודים המרחביים של צה"ל - בצפון, במרכז ובדרום - ובהם כ-900 אלף תושבים. עד שבעה באוקטובר סווגו היישובים בעיקר לפי מרחקם מהגבול; רק לאחר המתקפה שינה צה"ל את שיטת הסיווג והוסיף תבחינים כמו גודל היישוב, סוג האיום, המרחק מכוח צבאי והיסטוריה גזרתית.

מי מפקד על היישוב בשעת חירום? תלוי באיזה מסמך פותחים

אחד הממצאים החריפים בדוח נוגע לעצם הגדרת תפקיד הרבש"ץ בעת מתקפה. לפי הוראת אגף המבצעים ותורת הלחימה להגנת היישוב, הרבש"ץ הוא הגורם שמפקד על אירוע חירום ביישוב עד להגעת כוחות צה"ל. כך, בפועל, פעלו הרבש"צים בשבעה באוקטובר. אולם הוראת קבע מטכ"לית משנת 2003, שעדיין הייתה בתוקף בעת הביקורת, אינה מטילה על הרבש"ץ תפקידים בשעת חירום אלא בתקופת רגיעה בלבד. לפי אותה הוראה, מפקד החטיבה המרחבית או המחוז רשאי למנות את הרבש"ץ למפקד אזור, אך הדבר אינו אוטומטי.

מבקר המדינה קובע כי הפער הזה מעיד על "חוסר סדר ארגוני" ועלול ליצור בלבול באופן הפעלת הרבש"צים ובהבנתם את תפקידם בשעת חירום. במילים אחרות: במציאות הרבש"ץ עשוי להיות האדם שמוביל את קרב ההגנה על היישוב בדקות הקריטיות ביותר, אך במערך הפקודות הממלכתי אין עדיין ניסוח אחיד וברור של הסמכות הזו.

צה"ל מסר כי נכתבה הוראה חדשה שנועדה לרכז את ההסדרה בנושא הרבש"ץ ולהחליף את ההוראות הקודמות. עם זאת, מבקר המדינה בדק גם את ההוראה העדכנית, שפורסמה ביולי 2025 ועודכנה בנובמבר אותה שנה, ומצא כי גם בה אין התייחסות מפורשת לתפקיד הרבש"ץ כמפקד על אירוע חירום ביישוב, מעבר לחובתו להכין את היישוב לאירועים כאלה.

אחראי לכיבוי אש? לפינוי רפואי? לביטחון בבתי הספר? התשובות מפוצלות

הבלבול אינו נעצר בשאלה מי מפקד על היישוב בשעת מתקפה. צוות הביקורת שאל 41 רבש"צים מגזרות שונות על תחומי אחריותם - והתשובות המחישו עד כמה תפקידם אינו מובן באופן אחיד אפילו למי שמבצעים אותו בפועל.

37 רבש"צים, שהם 90%, סברו כי הם אחראים לביצוע תרגילי חירום ביישוב; 21 בלבד, 51%, ראו עצמם אחראים להכשרת צוותי החירום והחוסן היישובי. 26 רבש"צים, 63%, השיבו כי הם אחראים לנושא הגנת הסביבה, כלומר כיבוי אש; 18 בלבד, 44%, סברו כי הם אחראים גם לפינוי רפואי. כשנשאלו על סידורי הביטחון במוסדות החינוך, רק 11 מתוך 41 - 27% - השיבו בחיוב, בעוד 73% אמרו שאין זו אחריותם.

הדוח מסביר את הפערים: חלק מן ההוראות הצבאיות מטילות על הרבש"ץ אחריות לכיבוי אש, פינוי רפואי ובדיקת סידורי ביטחון במוסדות חינוך, ואחרות אינן מזכירות זאת כלל. לדעת המבקר, השונות בתשובות אינה מקרית אלא משקפת אי-בהירות אמיתית, העלולה לפגוע בהיערכות היישוב ואף לסכן תושבים בשעת חירום.

החוזים אומרים דבר אחד, הפקודות דבר אחר

מבקר המדינה בדק גם את החוזים שבין משרד הביטחון לרשויות המקומיות ואת חוזי ההעסקה של הרבש"צים עצמם. נמצא כי הגדרת תפקיד הרבש"ץ בחוזים שונה בחלקה מן ההגדרות שבפקודות ובהוראות של צה"ל. כך למשל, בחוזים החדשים שמפיץ משרד הביטחון לרשויות החל בינואר 2025 נכללו תפקידים כמו גיוס כוחות הגנת היישוב וציודם, בדיקת סידורי הביטחון במוסדות חינוך, מתן מענה ראשוני לכיבוי אש ומתן מענה רפואי עד להגעת כוחות מקצועיים. אלא שלא כל ההגדרות הללו מופיעות באופן תואם במסמכי צה"ל.

המבקר קובע כי חוסר ההתאמה בין פקודות צה"ל לבין החוזים שמסדירים משרד הביטחון והרשויות מייצר פערים בהבנת תפקיד הרבש"ץ - הן מצד הרבש"צים עצמם והן מצד הגורמים המנחים אותם. משרד הביטחון טען כי הוא אינו מסדיר את הפעלת הרבש"ץ אלא מממן את השמירה, וכי הרבש"צים פועלים בהתאם להנחיות צה"ל ולצורכי היישוב; משרד הפנים טען כי אין לו סמכות מקצועית להנחותם בתחומי עבודתם. המבקר, מנגד, קורא למשרד הפנים, לצה"ל ולמשרד הביטחון לוודא שתפקיד הרבש"ץ יוגדר בבהירות ובתיאום מלא בין כל הגורמים.

88% מהרבש"צים בעוטף: ההעסקה הנוכחית פוגעת בתפקיד

הבעיה העמוקה ביותר שמציג הדוח היא מתכונת ההעסקה עצמה. הרבש"צים פועלים בשליחות צה"ל, כפופים מקצועית לגורמי הצבא וממלאים תפקיד ביטחוני מובהק, אך ברובם מועסקים על-ידי היישובים או הרשויות המקומיות. משרד הביטחון מעביר השתתפות במימון שכרם, אך אינו המעסיק הישיר שלהם. במרס 2024 מסר ראש היחידה לאזרחים עובדי צה"ל במשרד הביטחון כי באותה עת רק שני רבש"צים הועסקו בחוזה אישי ישירות מול משרד הביטחון.

בשאלון שהפיץ מבקר המדינה לרבש"צים ביישובי עוטף עזה השיבו 50 רבש"צים, שהם כ-75% מכלל הרבש"צים באזור. 44 מהם - 88% - מסרו כי מתכונת ההעסקה הנוכחית פוגעת ביכולתם למלא את תפקידם. לפי הדוח, המבנה הקיים, שבו היישוב הוא המעסיק, הצבא הוא המנחה המקצועי והמועצה מעורבת אף היא, מייצר מצבים שבהם הרבש"צים מקבלים הנחיות סותרות מגורמים שונים.

המבקר מזכיר כי הבעיה מוכרת זה שנים. כבר בדוח קודם צוין כי הכפיפות הכפולה של הרבש"צים - מצד אחד לרשות המקומית, מצד שני לצה"ל - יוצרת לעיתים ניגודי עניינים בין צורכי הביטחון לצורכי הרשות המעסיקה. הדוח הנוכחי קובע כי לא רק שהבעיה לא נפתרה, אלא שהתגובות של צה"ל, משרד הביטחון ומשרד הפנים לביקורת "מבהירות ומחדדות" את ההתנערות של כלל הגורמים מאחריות מלאה לרבש"צים ולהיבטים השונים בהפעלתם ובהעסקתם.

שר הביטחון רצה מעמד של עובדי צה"ל - האוצר התנגד

הדוח חושף כי ביוני 2024 קיים שר הביטחון דיון בנושא מעמד הרבש"צים. משרד הביטחון מסר למבקר כי בראיית השר נכון היה שהרבש"צים יהיו במעמד של אזרחים עובדי צה"ל. אולם בשל התנגדות משרד האוצר והצורך לתת פתרון מיידי, אושר מתווה שהותיר את מתכונת ההעסקה הקיימת על-כנה, אך כלל העלאת שכר משמעותית ותוספת רכיבים נלווים, ובהם מדים ומענקי הצטיינות והוקרה.

מבקר המדינה קובע כי ההחלטה להעלות שכר בלי לשנות את מתכונת ההעסקה לא השיגה את המטרה של חיזוק הרבש"צים במסגרת תפיסת ההגנה החדשה. לפי הדוח, לרבש"צים יש כיום חשיבות ביטחונית קריטית, נוכח אחריותם לאימון, להפעלה ולהנחיה של כיתות הכוננות ביישובים - ולכן השארת מבנה האחריות המפוצל אינה נותנת מענה שורשי לבעיה.

השכר עלה בעשרות אחוזים - אבל המבקר מזהיר שזה לא לב הבעיה

ביולי 2024 ביצע משרד הביטחון מהלך לעידכון שכר הרבש"צים, באישור משרד האוצר. לפי הדוח, המהלך הביא לעלייה של כ-26% עד 40% בשכרם של רבש"צים ביישובים בסיווג איום גבוה; לעלייה של כ-56% עד 100% ביישובים בסיווג איום בינוני; ולעלייה של כ-46% עד 88% ביישובים בסיווג איום נמוך.

המבקר מברך על עצם התיקון ומגדיר אותו "תיקון עוולה של שנים רבות", אך מדגיש כי אין לראות בו פתרון לבעיה המרכזית: היעדר גוף אחד שאחראי לרבש"צים על כלל מרכיבי העסקתם והפעלתם. העלאת שכר, במילים אחרות, משפרת את המעטפת - אך אינה פותרת את שאלת היסוד של השרשרת הפיקודית, ההעסקה והאחריות.

משרד הביטחון: הוסדרו תקנים, הוגדלו כיתות הכוננות ושופר השכר

משרד הביטחון מסר בתגובה לדוח כי פעל לאורך השנים האחרונות, וביתר שאת במהלך המלחמה, להסדרת וחיזוק מעמד הרבש"צים ולשיפור תנאיהם. לדבריו, המתווה שגיבש ויישם בשטח הסדיר עשרות תקני רבש"צים ומאות ממלאי-מקום נוספים ברחבי הארץ, הביא להקמת מוקד רבש"צים ולהגדלת כיתות הכוננות, וקידם הסדרה של גבולות הגזרה בין הרשות המעסיקה לבין צה"ל כמנחה מקצועי.

עוד נמסר כי מתוך הערכה לתפקידם המשמעותי התייחס המתווה גם לשיפור תנאיהם של הרבש"צים: העלאת שכר משמעותית, מדים ייעודיים, תעודות רבש"ץ הכוללות סמכויות בחוק, הדרכות והכשרות מקצועיות, רכש נשקים חדישים ואמצעי לחימה מתקדמים, מענקי מצוינות ומענקי לחימה, וכן אירועי הוקרה וזיכרון.

המבקר: נדרש פתרון כולל, לא טלאים

הדוח אינו מתעלם מן הצעדים שכבר נעשו לאחר שבעה באוקטובר - תוספת תקנים, שיפור שכר, הכשרות והסדרה חלקית של חוזים ונהלים. אך המסר המרכזי שלו חד: הרבש"צים אינם עוד תפקיד קהילתי-מקומי בשולי מערך הביטחון, אלא גורם מבצעי קריטי בהגנת היישובים. אם המדינה רואה בהם חלק מרכזי מתפיסת ההגנה החדשה, עליה להפסיק לנהל אותם במערכת מפוצלת שבה צה"ל, משרד הביטחון, משרד הפנים, המועצות והיישובים חולקים אחריות - אך איש מהם אינו נושא בה במלואה.

מבקר המדינה קורא לקבוע הגדרה אחידה ומלאה לתפקיד הרבש"ץ, לעדכן בהתאם את כלל הפקודות, החוזים והנהלים, לוודא שהרבש"צים מכירים את מלוא תחומי אחריותם ומוכשרים להם, ולהכריע במתכונת העסקה שתיצור כתובת ברורה אחת. אחרי שבעה באוקטובר, קובע הדוח בפועל, אין עוד מקום למצב שבו מי שעלול להיות המפקד הראשון בקרב על היישוב אינו יודע תמיד מי המפקד שלו - והמדינה אינה יודעת להחליט מי המעסיק האמיתי שלו.