מבקר המדינה: כך הפכה הממשלה את משרדיה לדלת מסתובבת

• 31 - מספר משרדי הממשלה בישראל בשנת 2024
• 11 עד 21 - מספר המשרדים במדינות ההשוואה
• 38 - מספר השרים בממשלה ה-37, שיא מאז קום המדינה
• 76 - שינויים במבנה הממשלה בארבע שנים וחצי
• 50 - תחומי פעולה שהועברו בין משרדי ממשלה
• 40% - תחומי פעולה שהועברו יותר מפעם אחת
• 7.5 חודשים - משך מעבר ממוצע של תחום פעולה
• 15 מתוך 31 - משרדים שאינם קיימים או כמעט אינם קיימים במדינות ההשוואה
• 1.15 מיליארד שקלים - חיסכון שנתי אפשרי לפי חלופת צמצום ל-15 משרדים
• 14 מיליון שקלים - השקעה במערכות הרשות לזכויות ניצולי השואה שירדה לטמיון
• 87% - הירידה בשטח שאישרה ועדת הקרקעות לאחר העברת הרשות לתכנון החקלאות
• 22% - הירידה במספר המשתתפים בהכשרה מקצועית למבוגרים בשנת 2023

מבקר המדינה מציג (5.5.26) בדוח מיוחד תמונה מטרידה של ממשלה שמרבה לשנות את מבנה משרדיה, אך אינה מנהלת כראוי את השינויים שהיא עצמה מחליטה עליהם. הדוח, העוסק במבנה הממשלה בישראל ובהשלכותיו על תפקוד הרשות המבצעת, אינו מסתפק בביקורת כללית על מספר השרים והמשרדים. הוא מציג שרשרת דוגמאות מוחשיות: רשות ממשלתית שהועברה ממשרד למשרד בלי עובדיה, הכשרות מקצועיות למבוגרים שנפגעו בעקבות פיצול משרדי, מערכות מחשוב של ניצולי שואה שנותרו בסיכון ממשי, ורשות הבדואים שטולטלה בין משרדים שוב ושוב עד שתשתיות המידע שלה נפגעו.

הנתון הרחב מאחורי כל אלה חד: בתקופת כהונתן של שלוש הממשלות האחרונות, במשך ארבע שנים וחצי בלבד - מאמצע 2020 עד סוף 2024 - התקבלו 76 החלטות על שינויים במבנה הממשלה. השינויים כללו פתיחה וסגירה של משרדי ממשלה והעברת תחומי פעולה בין משרדים. בתקופה זו הועברו 50 תחומי פעולה בין משרדי הממשלה; 40% מהם הועברו יותר מפעם אחת. שני תחומי פעולה - מרכז ההסברה ורשות החברות הממשלתיות - הועברו שלוש פעמים, ושניים נוספים - הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית - הועברו ארבע פעמים.

המשמעות המעשית היא שמשרדים ויחידות ממשלתיות אינם רק "משנים כתובת". בכל מעבר נדרשים תקציבים, משרות, מערכות מידע, נהלים, עובדים, מנהלים, ועדות, סמכויות וממשקי עבודה חדשים. כאשר המעברים מתבצעים בלי תשתית מקצועית מלאה, כפי שקובע המבקר, הם עלולים לפגוע ברציפות העבודה ובשירות לציבור. בדוח אף מצוין כי משך מעבר ממוצע של תחום פעולה הוא כ-7.5 חודשים - כמעט שליש ממשך כהונה ממוצעת של ממשלה בישראל, העומד על כשנתיים.

31 משרדים מול 11 עד 21 במדינות ההשוואה

ישראל בולטת, לפי הדוח, לא רק בתדירות השינויים אלא גם במספר המשרדים. בשנת 2024 פעלו בישראל 31 משרדי ממשלה, בעוד שבמדינות ההשוואה שנבדקו - ובהן דנמרק, נורבגיה, פינלנד, הולנד, שוודיה, אירלנד, אוסטריה, צרפת ואסטוניה - פעלו 11 עד 21 משרדים בלבד. כלומר, מספר משרדי הממשלה בישראל גדול פי 1.5 עד 2.7 ממספרם במדינות ההשוואה, הנחשבות לפי מדדי הבנק העולמי למדינות בעלות ממשל אפקטיבי.

כמעט מחצית המשרדים בישראל אינם קיימים או כמעט אינם קיימים במדינות ההשוואה. בממשלה ה-37 מדובר ב-15 מתוך 31 משרדים. חמישה משרדים לא נמצאו כלל במדינות ההשוואה: משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות, משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות, משרד ירושלים ומסורת ישראל, משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי והמשרד לעניינים אסטרטגיים. עשרה משרדים נוספים נמצאו רק במיעוט מדינות ההשוואה, וגם בהן לרוב לא כמשרדים נפרדים.

הדוח אינו קובע שכל משרד ייחודי הוא בהכרח מיותר. כמה מהמשרדים אף השיבו למבקר כי תחומי פעילותם מצדיקים קיום נפרד: המשרד לשירותי דת טען כי מדינת ישראל היא מדינה יהודית ולכן טבעי שיפעל בה משרד לשירותי דת; משרד ירושלים ומסורת ישראל טען כי משרד ייעודי מבטיח את מעמדה המיוחד של ירושלים; משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות טען כי ישראל נושאת באחריות כלפי יהודי התפוצות. אך גם אם לכל משרד יש הסבר, הדוח מציב שאלה רחבה יותר: האם הצטברות ההסברים הללו יוצרת ממשלה יעילה - או מבנה מסורבל, יקר ומפוצל.

החלטות מתקבלות, המלצות נכתבות - ואז נעלמות

אחד הקווים החריפים בדוח הוא הפער בין החלטות הממשלה לבין ביצוען. מאז 2011 קיבלו ממשלות ישראל שורה של החלטות שנועדו לבחון צמצום משרדים, ביטול כפילויות ושיפור מבנה הממשלה. שוב ושוב הוקמו צוותים מקצועיים, נכתבו המלצות והוצגו מסקנות. בפועל, לפי המבקר, רוב ההמלצות לא יושמו.

צוות שהוקם בשנת 2011 בעקבות ועדת טרכטנברג היה אמור לעסוק גם בצמצום ואיחוד יחידות ומשרדי ממשלה חופפים, אך לא עסק בכך. צוות שהוקם בשנת 2015 הצביע על הצורך בצמצום מספר המשרדים, אך המלצותיו לא אומצו. צוות נוסף משנת 2016 המליץ להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה ל-17, וגם המלצה זו לא יושמה. לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל הציג אגף התקציבים במשרד האוצר הצעות לצמצום משרדי הממשלה, אך גם הן לא הובילו לצמצום ממשי.

בדצמבר 2023 העריך אגף התקציבים כי צמצום מספר המשרדים מ-33 ל-15 יכול לחסוך כ-780 מיליון שקלים בשנת 2024 וכ-1.15 מיליארד שקלים בבסיס התקציב משנת 2025. חלופה מתונה יותר - צמצום ל-23 משרדים - הוערכה בחיסכון של כ-335 מיליון שקלים בשנת 2024 וכ-550 מיליון שקלים בבסיס התקציב משנת 2025. למרות זאת, הממשלה לא אימצה את ההצעות, למעט סגירת המשרד לקידום מעמד האישה ומשרד המודיעין לאחר פרוץ המלחמה.

באוקטובר 2024 החליטה הממשלה לבחון בתוך 30 יום ביטול חמישה משרדי ממשלה, וכן לגבש בתוך 120 יום המלצות לאיחוד מטות ולהעברת תחומי פעולה בין משרדים. לפי הדוח, נכון לאוגוסט 2025 - תשעה חודשים לאחר המועד שנקבע - משרד ראש הממשלה לא סיים את בחינת ביטול חמשת המשרדים ולא גיבש הצעת החלטה לממשלה. המבקר קובע כי הדפוס החוזר מלמד ששיקולים ואילוצים פוליטיים גוברים בסופו של דבר על הצורך לייעל את מבנה הממשלה.

רשות ריקה: כך הועברה הרשות לתכנון החקלאות

אחד ממקרי הבוחן החזקים בדוח עוסק ברשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר. מדובר בגוף שנועד לקדם תכנון ופיתוח של אזורים חקלאיים, ובשנת 2022 עמד תקציבו על 40 מיליון שקלים. בשנת 2023 היו בו 14 משרות. הממשלה החליטה פעמיים בתוך שנתיים להעביר את הרשות בין משרדים: בפברואר 2023 ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובפברואר 2025 בחזרה למשרד החקלאות.

לפי המבקר, תהליך המעבר היה לקוי ומשובש באופן יסודי. משרד החקלאות, משרד הנגב והגליל, אגף החשב הכללי, אגף התקציבים ונציבות שירות המדינה לא פעלו כצוות ניהול מעבר כנדרש. התוצאה הייתה חריגה במיוחד: משרד החקלאות העביר למשרד הנגב והגליל "רשות ריקה" - בלי שאיש מעובדיה ומנהליה עבר בפועל למשרד הקולט. רק עשרה חודשים לאחר החלטת הממשלה אוישה משרת מנהלת הרשות במשרד הנגב והגליל, ורק שנה וחצי לאחר ההחלטה החל המשרד לאייש את יתר המשרות.

הפגיעה לא נותרה בתוך המבנה הארגוני. במהלך השנה הראשונה לפעילותה במשרד הנגב והגליל פעלה הרשות בלי תקציב פעילות, ובשנה השנייה הוקצו לה רק כרבע מהמשאבים שהיו לה בשנה האחרונה במשרד החקלאות. ועדת פרוגרמות במשרד הנגב והגליל לא דנה ב-34 בקשות שהוגשו לה מיולי 2023 עד מאי 2024. ועדת הקרקעות התכנסה לראשונה רק כעבור חמישה חודשים, מספר דיוניה ירד ב-50%, מספר הבקשות שבהן דנה ירד ב-68%, והשטח שאושר בהחלטותיה הצטמצם ב-87% - מ-21,414 דונם ל-2,781 דונם. במילים פשוטות: מאחורי העברה משרדית שנראית לכאורה טכנית, עמד עיכוב ממשי בטיפול בבקשות להקצאת קרקע חקלאית.

ניר ברקת ויואב בן צור: פיצול שאושר בדיעבד

מקרה בוחן נוסף נוגע להכשרה מקצועית למבוגרים - תחום בעל משמעות כלכלית ישירה למשק, למעסיקים ולעובדים. האגף להכשרה מקצועית החזיק בשנת 2022 תקציב של 1.132 מיליארד שקלים, מתוכם 370 מיליון שקלים להכשרת מבוגרים. 230 מיליון שקלים מתוך סכום זה הוקצו להכשרת מבוגרים בידי מעסיקים. בסוף 2022 היו באגף 190 משרות: 19 עסקו בהכשרה מקצועית למבוגרים ו-171 בהכשרה מקצועית לנוער.

הממשלה ה-37 החליטה לבטל את מעמדה העצמאי של זרוע העבודה כיחידת סמך ולפצל את האגף להכשרה מקצועית בין שני משרדים. אך הדוח מציג ממצא חריף יותר: על-פי מסמכי האגף ממרס 2023, שר הכלכלה והתעשיה ניר ברקת ושר העבודה דאז יואב בן צור החליטו כי החלטת הממשלה לא תיושם כלשונה. הם קבעו פיצול נוסף, שבמסגרתו פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים בידי מעסיקים יבוצעו במשרד הכלכלה והתעשיה, ואילו הכשרות מתוקצבות למבוגרים יבוצעו במשרד העבודה או במימונו. לפי הדוח, שני השרים פעלו שלא על-פי החלטת הממשלה עד שהפיצול הנוסף אושר בדיעבד רק בנובמבר 2024 - כמעט שנתיים לאחר מכן.

הנזק היה ממשי. פעילות האגף הוקפאה במשך כמה חודשים, רפורמה שהחלה כשנתיים קודם לכן לשיפור מערך ההכשרה המקצועית לא קודמה, לא קודם שינוי ארגוני שנדרש ליישום הרפורמה, והתקציב לא נדון באופן מסודר. מספר המשתתפים בהכשרה מקצועית למבוגרים ירד בשנת 2023 ב-22% לעומת 2022 - מ-17,189 ל-13,385. בתחום ההכשרות שקיימו מעסיקים נרשמה ירידה של 30%, מ-11,485 משתתפים ל-8,101. במהלך שמונת החודשים הראשונים של 2023 משרד הכלכלה לא קיים כלל פעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים, ומספר המעסיקים שהשתתפו בפעולות ההכשרה עמד בשנת 2023 על כשליש בלבד ממספרם בשנת 2022.

רשות הבדואים: שבעה משרדים ומערכות תקועות

הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב היא דוגמה כמעט קיצונית לטלטול מתמשך של יחידה ממשלתית. הרשות עוסקת בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב ומעניקה שירותים לכ-300 אלף תושבים. בשנת 2023 עמד תקציבה על 530 מיליון שקלים, והיו בה 74 משרות מאוישות. מאז הקמתה בשנת 2007 הוחלט שש פעמים להעבירה בין משרדי ממשלה, ובסך-הכל היא פעלה במסגרת שבעה משרדים.

הממשלה ה-37 החליטה פעמיים בתוך שנה להעביר את הרשות בין משרדים. לפי הדוח, המעברים התכופים - בשנים האחרונות בקצב של אחת לשנה ורבע בממוצע - פגעו בניהול מערכות המידע של הרשות ובטיפול הנדרש בהן. המערכות עדיין מותקנות ומאוחסנות על שרתים של משרד החקלאות, שאליו השתייכה הרשות עד 2020. משאבים שהוקצו לפיתוח מרכיבים חדשים לא נוצלו, ולמשרד התפוצות, שאליו משתייכת הרשות מאז ינואר 2024, אין תשתית מתאימה להפעלת המערכות.

זהו בדיוק סוג הנזק שהדוח מבקש להמחיש: החלטה על העברת יחידה אינה מסתיימת ברגע שהממשלה מצביעה. אם אין תשתיות, תקציב, עובדים ומערכות מידע, היחידה עלולה להישאר לכודה בין המשרד שממנו יצאה לבין המשרד שאליו הועברה.

ניצולי השואה: 14 מיליון שקלים שירדו לטמיון

מקרה נוסף, רגיש במיוחד, נוגע לרשות לזכויות ניצולי השואה. הרשות מעניקה שירותים לכ-120 אלף ניצולי שואה, ותקציבה בשנת 2023 הסתכם ב-3.9 מיליארד שקלים. מאז הקמתה בשנות החמישים ועד 2020 פעלה הרשות במשרד האוצר. הממשלה ה-35 החליטה להעבירה למשרד לשוויון חברתי, וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה-37 להעבירה למשרד ראש הממשלה.

במשך שלוש שנים וחצי, מאמצע 2020 עד ינואר 2024, התחלפו השרים שעמדו בראש המשרד לשוויון חברתי חמש פעמים; במשך שנה אחת בלבד, מיוני 2020 עד יוני 2021, התחלפו השרים שלוש פעמים. בתקופה זו נעשו ניסיונות לשפר את מערכות המידע של הרשות, בהשקעה כוללת של 24 מיליון שקלים. לפי המבקר, 14 מיליון שקלים מתוך הסכום ירדו לטמיון.

הבעיה אינה רק כספית. מערכות המחשוב של הרשות משמשות לטיפול בבקשות לתגמולים, לשיבוץ דיוני ועדות רפואיות ולמתן שירות רפואי. נכון למועד סיום הביקורת, הרשות עדיין התבססה גם על מערכת ישנה, הפועלת בסביבה טכנולוגית מיושנת שאינה נתמכת על-ידי היצרן זה 17 שנים. המבקר קובע כי המערכות הישנות מצויות "בסיכון ממשי לקריסה", וכי נשקף סיכון רב למידע במקרה של תקלה יסודית במערכת.

שיקום הצפון: מטה עבר, מנהל פרש, מתווה לא אושר

הדוח מחבר את הבעיה המבנית גם לשעת חירום. במאי 2024 החליטה הממשלה להקים במשרד ראש הממשלה מטה ליישום תוכנית לשיקום הצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה. כעבור כחצי שנה, בנובמבר 2024, החליטה הממשלה להעביר את התחומים הללו - לצד שיקום ופיתוח חבל תקומה ואוכלוסייתו - לאחריות שר במשרד האוצר הכפוף לשר האוצר.

ביולי 2024 מונה ראש למטה היישום, ובאוקטובר 2024 הוטל עליו תפקיד מרכזי בהנעת פעולות לשיקום הצפון. חמישה חודשים בלבד לאחר מינויו, בדצמבר 2024, הוא הודיע על סיום תפקידו בעקבות צמצום ניכר של סמכויותיו ואחריותו. בפברואר 2025 מונתה במקומו ממלאת-מקום לראש מטה היישום, שכונתה בדוח "פרויקטורית הצפון", נוסף על תפקידה הבכיר במשרד הפנים. היא עסקה במשך כעשרה חודשים בגיבוש טיוטת תוכנית רב-שנתית, אך זו לא הובאה לבחינה ולאישור הממשלה.

המבקר קושר את חוסר היציבות הזה לכישלון ממשלתי רחב יותר במענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון. נכון לפברואר 2026, טרם הובא לאישור הממשלה מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון. במילים אחרות, גם תחומים שנוגעים ישירות לשיקום אוכלוסיות שנפגעו במלחמה עברו בין משרדים וממונים, ללא קו ביצוע יציב.

השרים מחליטים בלי לדעת מה עובר

מאחורי מקרי הבוחן עומד ליקוי רוחבי חמור: הממשלה מחליטה לעיתים להעביר תחומי פעולה בלי שהשרים מקבלים נתונים בסיסיים על התקציב והמשרות הכרוכים במעבר. לפי הדוח, בתקופת שלוש הממשלות האחרונות התקבלו החלטות על 75 מעברים של תחומי פעולה. רק ב-5 מהם, 7% בלבד, הוצגו לשרים נתוני התקציב הכרוך במעבר. ב-70 מעברים, 93%, הממשלה החליטה בלי שהנתונים הללו עמדו לנגד עיניה. לגבי משרות, התמונה דומה: רק ב-6 מ-75 מעברים, 8%, הוצגו נתונים על היקף המשרות שיועברו.

גם הגופים המקצועיים שאמורים לנהל את המעברים לא החזיקו תמונת מצב מספקת. למזכירות הממשלה אין נתונים מרוכזים על החלטות הממשלה בדבר העברת תחומי פעולה. לאגף התקציבים ולאגף החשב הכללי לא היו ככלל אסמכתאות לפעילות צוותי ניהול המעברים בתחומי אחריותם. לנציבות שירות המדינה אין מידע מסודר על המעברים בהיבט ניהול ההון האנושי, ואין לה נתונים פרטניים על מועד השלמת המעבר, מספר המשרות שנדרש להעביר ומספר המשרות שאוישו בפועל לפני המעבר ולאחריו.

דוח המבקר מציג בעיה עמוקה יותר מממשלה גדולה או ריבוי שרים. הוא מתאר מדינה שמטלטלת יחידות מקצועיות לפי שיקולים קואליציוניים, אך אינה בונה מנגנון שמבטיח שהשירות לציבור ימשיך לפעול. כאשר רשות עוברת בלי עובדיה, מערכות מידע נותרות על שרתים של משרד קודם, תקציבים אינם עוברים בזמן, ומשרדים מחליטים על פיצולים שלא לפי החלטת הממשלה - המחיר אינו נשאר בתוך מסדרונות הממשלה.

הבעיה אינה רק בזבוז כספי ציבור, אף שהמספרים בדוח כבדים. הבעיה היא שחוסר היציבות הממשלתי יוצר פגיעה בתכנון חקלאי, בהכשרה מקצועית, בשירות לניצולי שואה, בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב ובשיקום הצפון. במונחי שלטון, זו ביקורת חמורה: הממשלה אינה רק גדולה מדי, אלא גם מתקשה להחזיק קו ביצוע יציב בתחומים שעליהם היא עצמה אחראית.

המלצת המבקר מופנית בעיקר לראש הממשלה בנימין נתניהו ולמשרד ראש הממשלה: להשלים את בחינת ההצעות להגבלת מספר משרדי הממשלה, ליישם את החלטת הממשלה בדבר בחינת ביטול חמישה משרדים, להבטיח שעבודת מטה מלאה תקדים כל הקמה, סגירה או העברה של תחום פעולה, ולבצע מעקב שוטף אחר יישום ההחלטות. הדוח מלמד כי הממשלה יודעת היטב להחליט על בחינות, צוותים ומתווים; השאלה שנותרה פתוחה היא אם היא מסוגלת גם לבצע אותם.