קרב סמכויות בים המלח: רמ"י ומשרד האנרגיה חלוקים מי גובה את תמלוגי הכרייה

• שטח הזיכיון: כ-652 קמ"ר
• מספר תשתיות שאותרו במיפוי: כ-230
• סוגיית דמי המים: בג"ץ קבע חובת תשלום עבור מים מליחים
• אומדן דמי מים עד תום הזיכיון: כחצי מיליארד ש"ח

הוועדה לענייני ביקורת המדינה קיימה השבוע דיון המשך בדוח המיוחד של מבקר המדינה על ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו, בדגש על ליקויים מתמשכים בתחומי הסביבה והמקרקעין. בתוך הדיון המקצועי על המלצות המבקר ועל ההיערכות לקראת סיום הזיכיון בשנת 2030, התפוצצה גם מחלוקת מעשית ולא שולית: מי הגוף המוסמך לגבות תמלוגי כרייה וחציבה בשטח הזיכיון.

דוח מבקר המדינה מתאר את ים המלח כנכס לאומי מהמעלה הראשונה, ומזכיר שהמשאבים שייכים לציבור ומוחזקים בנאמנות בידי המדינה. לצד התרומה הכלכלית של מפעלי ים המלח לקופת המדינה, המבקר קובע כי במשך שנים לא הופעל פיקוח אפקטיבי, נוצר כשל רב־מערכתי בין גורמי הממשלה, וחלק מסמכויות האכיפה והגבייה לא מומשו באופן מלא .

שוסטר: שינוי קונספציה, לא עוד “רק כסף”

יו"ר הוועדה, ח"כ אלון שוסטר, הגדיר את הדיון כנקודת מפנה: “מדינת ישראל נמצאת בנקודת מפנה בכל הנוגע לים המלח. אין אפשרות להמשיך עם אותה קונספציה ישנה, ששמה את הדגש כמעט באופן בלעדי על התמורות הכלכליות. העובדה שהגבייה בגין המים בוצעה רק לאחר התערבות בג"ץ היא נקודה חמורה”. שוסטר הוסיף כי שאלת התכלול והמבנה הארגוני תעמוד לדיון נוסף, והסתייג מהנחה שרשות סטטוטורית היא בהכרח הפתרון המלא.

דבריו נשענים על נקודה שהפכה לסמל בדיון: פסיקת בג"ץ שחייבה את מפעלי ים המלח בתשלום דמי מים עבור מים מליחים, ודחתה את הפרשנות שלפיה תמלוגי הזיכיון פוטרים מתשלום נוסף. בפסק הדין נקבע כי אין בזיכיון כדי להעניק חסינות מפני רפורמות כלליות במשק, וכי חוק הזיכיון ושטר הזיכיון אינם פוטרים מתשלום דמי מים . לפי עידכון שהוגש לוועדה, היקף דמי המים נאמד בכחצי מיליארד שקלים עד תום הזיכיון.

האוצר: רישיון עודכן, תזכיר חוק גובש, גוף מתכלל מוקם

תמר פרחי, מנהלת תחום זיכיון ים המלח במשרד האוצר, הציגה שורת צעדים בעקבות הדוח: עידכון רישיון מפעלי ים המלח וקביעת חובות לשיקום מפגעים סביבתיים, גיבוש תזכיר חוק להסדרה כוללת של האסדרה התעשייתית והסביבתית החלה על הזיכיון, שינוי משטר התשלומים והטלת היטלים על רווחי יתר. לדבריה, תנאי הזיכיון העתידי יכללו תנאים סביבתיים מחייבים, ובמשרד מוקם גוף מאסדר לתכלול הפעולות והאחריות בין משרדי הממשלה כדי למנוע חוסר תיאום.

הקו הזה מתחבר ישירות לתפיסת המבקר: הדוח קובע שמכלול הממצאים מלמד על אוזלת יד מצטברת, ועל כשל תיאום בין גורמי הממשלה, כאשר גורם מתכלל אחד לא פעל באופן שמסנכרן אכיפה, מקרקעין ותנאים סביבתיים לאורך זמן.

משרד האנרגיה מול רמ"י: מי גובה את התמלוגים

מנכ"ל משרד האנרגיה והתשתיות, יוסי דיין, קשר בין הפסיקה בבג"ץ לבין הכנסות ציבוריות רחבות: “אזרחי ישראל כבר נהנים מפסק הדין… מדובר בהכנסות של מיליארדי שקלים לרשות המים, שלהן יש נגזרת ישירה על תעריפי המים לכלל אזרחי ישראל”. במקביל הוא טען כי יכולות האכיפה של משרד האנרגיה מול מפעלי כי"ל ומפעלי ים המלח מוגבלות מכוח פקודת המכרות, וכי סמכות גביית תמלוגים בגין חומרי חציבה מצויה בידי רשות מקרקעי ישראל כבעלת הקרקע.

מולו הציג שי קרפ, מנהל מרחב דרום ברשות מקרקעי ישראל, עמדה הפוכה בנקודת המחלוקת: לדבריו חוק זיכיון ים המלח מפורט, אך נדרש עידכון. הוא ציין כי מפעלי ים המלח משלמים דמי חכירה בדומה לכל אזור תעשיה, והם מתעדכנים לאורך השנים. באשר לתמלוגי הכרייה, אמר כי סעיף 15 לחוק קובע שהתמלוגים משולמים ישירות למדינה. קרפ הוסיף כי עמדת רמ"י היא שיש לגבות תשלום גם בגין תחנת הכוח וכי הוזמנה שומה בנושא, לצד היבטים נוספים המחייבים הסדרה במסגרת עידכון החוק.

מבחינת הדוח, עצם המחלוקת אינה פרט טכני אלא ביטוי לבעיה רחבה יותר: דוח מבקר המדינה מצא שבתחומים שונים היעדר חלוקת אחריות ברורה ומעקב סדור בין המשרדים פגעו ביכולת המדינה לגבות, לאכוף ולצמצם נזקים סביבתיים לאורך זמן.

המשרד להגנת הסביבה: מיפוי מקיף ופיקוח שוטף

צפי בן־שאול, ראש תחום תעשיה במשרד להגנת הסביבה, טענה כי למפעלים ניתנו היתרים בכל התחומים למעט רישיון עסק, וכי בוצע מיפוי סביבתי מקיף שמכוחו מתקיים פיקוח שוטף. היא הוסיפה שבמקרים של נפילת אשלג מחוץ לאזור המיועד חל חוק שמירת הניקיון, ונדרש צוות ייעודי לניקוי וטיפול במפגעים.

עם זאת, בדוח המבקר מתוארת תמונה היסטורית שונה: במשך עשרות שנים לא הוכללו תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיונות עסק לתשתיות תעשייתיות רבות, ובחלק ניכר משטח הזיכיון תשתיות פעלו ללא תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק, ורק בשלב מאוחר בוצע מיפוי של תשתיות רבות .

ארגוני הסביבה: מה שחייב מים חייב גם קרקע וחציבה

מיטל עבאדי, ראש תחום רגולציה בארגון אדם טבע ודין, טענה כי עד לפסיקת בג"ץ בנושא המים פעלו מפעלי ים המלח מתוך תפיסה שהם פטורים מתחולת הדין. לדבריה, המדינה העניקה בעבר פטורים מתשלומים בטענה שתמלוגים “מכסים הכול”, אך בג"ץ קבע שאין בכך חסינות מפני החוק. לשיטתה, אותו היגיון צריך לחול גם על דמי חכירה ותמלוגי חציבה, והיא תהתה מדוע המדינה נמנעה לאורך השנים מגבייה מלאה חרף המשמעות הציבורית והכלכלית.

הטענה הזו מקבלת חיזוק מעצם לשון פסק הדין, שקבע כי הזיכיון לא נועד להקנות חסינות מפני רפורמות כלליות במשק הישראלי וכי אין בחוק הזיכיון הוראה מפורשת הפוטרת מדמי מים . במילים אחרות, הפסיקה סימנה מסלול: התמלוגים אינם “כיפת ברזל” שמונעת חובות תשלום אחרות שהדין מטיל.

כי"ל: בלי יציבות אסדרה, גם האינטרס הציבורי נפגע

אסי קליין בן נעים, מנהלת קשרי ממשל ואסדרה בכי"ל (ICL), אמרה כי החברה פועלת בהתאם לחוק הזיכיון ולתנאיו, על בסיס הרישיונות וההיתרים שניתנו ותוך שקיפות ושיתוף פעולה. היא הזהירה מפני פגיעה ביציבות האסדרה: “יציבות רגולטורית היא תנאי הכרחי למשטר זיכיונות מתפקד… היעדרה משליך הן על הזיכיון הקיים וכן על הנכונות של מתמודדים פוטנציאליים להתמודד בזיכיון הבא, ובכך נפגע גם האינטרס הציבורי”.

זו נקודת התנגשות קלאסית בין שני חששות ציבוריים שונים: מצד אחד, ארגוני הסביבה מזהירים ש“יציבות” הפכה בעבר למסך עשן שאפשר מחדלי פיקוח והפסדי גבייה. מצד שני, המדינה אכן צריכה מסגרת תשלומים ואכיפה ברורה, כדי שלא תיווצר אי־ודאות שמבריחה מתמודדים או גוררת התדיינויות ארוכות.