סכנה לאי אספקת מלוא הביקוש לחשמל, במיוחד במרכז

בשנים הקרובות צפוי קושי לספק את מלוא הביקוש בכל הארץ ובמיוחד באזור המרכז, בשל העדר תכנון לטווח ארוך ואיחורים ניכרים ביישום פרויקטים שאושרו. כך מזהיר (5.11.24) מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן.

משק החשמל יעמוד עד שנת 2030 בפני אתגרים משמעותיים. זאת, עקב גידול מואץ בביקוש לחשמל, הנובע משינויי האקלים, כולל עלייה בתדירות של אירועי מזג אוויר קיצוניים; דרישה לעמידה ביעדים שונים שקבעה הממשלה, ובהם מעבר לייצור חשמל נקי; חשמול של אמצעי תחבורה שונים (כלי רכב, תחבורה ציבורית); והקמת מתקני התפלה נוספים. התפתחויות אלה דורשות פיתוח מואץ של משק החשמל והשקעות כספיות בהיקפים גדולים ביותר, לצד השלמת פיתוח של פרויקטים שלא בוצעו בתוכניות פיתוח משנים קודמות.

בתכנון משק החשמל נדרש לתת מענה לצריכה הצפויה של החשמל, כדי שההיצע יהיה בהיקף המיטבי ברמה המשקית. בדוחות קודמים צוין, כי תכנון התשתיות במשק החשמל בישראל מאופיין בראייה קצרת טווח ולשנים מעטות בלבד, ובמשך שנים משק החשמל מתנהל ללא תוכנית אב. לעומת מרבית המדינות המפותחות, בהן תכנון משק החשמל נערך לטווח של 20-10 שנים, בישראל הוא עומד על שמונה שנים בלבד, לאחר שהוארך מחמש שנים.

זאת, על-אף המאפיינים הייחודיים של ישראל, כגון היותה אי-אנרגטי; הצפיפות בה; הפערים בין אזורי ייצור החשמל בפריפריה לאזורי הצריכה שהם בעיקר אזור המרכז; וההסתמכות על משאב אנרגיה מתחדשת מרכזי יחיד, אנרגיה סולארית, אשר מעצימים את החשיבות של תכנון ארוך טווח וקבלת החלטות מבעוד מועד. כעת קובע אנגלמן, כי משרד האנרגיה לא תיקן ליקוי זה, ולפיכך תכנון משק החשמל מתבצע ללא ראייה מתכללת ארוכת טווח.

עיכובים אפשריים בהקמת יחידות ייצור ומתקני אגירה, שעל-פי מסמכי נגה קיימת סבירות גבוהה שיתרחשו, עלולים להוביל לגידול משמעותי בשעות שבהן משק החשמל לא יוכל לספק את מלוא הביקוש. תוצאות הסימולציה שערכה חברת נגה (המנהלת את משק החשמל) לתרחיש זה, משקפות 6.5 שעות אי-אספקה של מלוא הביקושים בשנת 2027 ו-9.9 שעות אי-אספקה בשנת 2028, עד פי 3.4 משעות אי-האספקה שתוכננו במקור. עיכובים אלה, שעל-פי נגה קיימת סבירות סבירות גבוהה שיתחוללו, עלולים להסב למשק נזקים בהיקף של 776 מיליון שקל בשנת 2027 ו- 2.44 מיליארד שקל בשנת 2028.

על-פי חוק משק החשמל, שר האנרגיה מאשר את תוכניות הפיתוח שמגבשת חברת נגה, לאחר התייעצות עם רשות החשמל ובהסכמת שר האוצר. נגה הגישה תוכנית פיתוח אינטגרטיבית הכוללת את פיתוח מקטעי המסירה והייצור, אך רשות החשמל לא גיבשה את המלצתה לכל מרכיבי התוכנית: היא המליצה לשר האנרגיה לאשר רק את תוכנית מקטע המסירה וטרם גיבשה את המלצתה לאישור תוכנית מקטע הייצור. שר האנרגיה דאז, ישראל כ"ץ, לא אישר את תוכנית הפיתוח האינטגרטיבית במלואה, בזמן הנדרש ולפני מועד תחילת יישום התוכנית בפועל, ינואר 2023. רק בנובמבר 2023, ערב מעברו למשרד החוץ, אישר כ"ץ את תוכנית הפיתוח של מקטע המסירה.

סכנה לכשלים ניהוליים וכלכליים

צילום: בעקבות גריטת תחנת רידינג [צילום: תומר נויברג, פלאש 90]

לוחות הזמנים שקבע משרד האנרגיה ביולי 2023 לגיבוש ואישור מלאי תכנוני של מתקני ייצור הדרושים לשנים 2029-2028, הותיר חמש-שש שנים בלבד להקמת תחנות כוח. פרק זמן זה עלול להיות בלתי מספק לעומת זמן הקמת תחנת כוח פרטית בישראל – שש-שבע שנים. המכרז להקמת תחנת הייצור בשורק בהיקף של 900-680 מגה-ואט, שאמורה לתת מענה לצורכי הביקוש לחשמל החל משנת 2028, פורסם רק בנובמבר 2023. אישור התוכנית להקמת תחנת הייצור קסם, בהיקף ייצור של 870 מגה-ואט שאמורה לתת מענה לצורכי הביקוש משנת 2029, התקבל רק במאי 2023.

היקפי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות היו נמוכים באופן עקבי מהיעדים שקבעה הממשלה באופן עקבי. היעד לשנת 2020, שעמד על 10% ייצור באנרגיות מתחדשות, הושג רק בסוף 2022, בין היתר בשל חסמים רבים, ובהם חוסר יכולת לחבר את מתקני הייצור באנרגיות מתחדשות לרשת, חסמים סטטוטוריים ומגבלות קרקע. היקף זה נמוף בשני שלישים מהממוצע במדינות OECD, שעמד לפני שנתיים על 31.3%.

פיגור ניכר במיוחד נמצא בהקמת מתקנים לאגירת אנרגיה. בתוכנית הפיתוח מאוגוסט 2022 ציינה נגה, כי יש להקים מתקני אגירה בהיקף של 1,800 מגה-ואט עד שנת 2030 – אך לא הכינה תוכנית לקליטת מאגרים אלו במערכת החשמל. רשות החשמל לא פרסמה במועד אסדרות למתקני אגירה עבור שירותים נלווים, ומתקנים בהיקף 400 מגה-ואט שהיו נדרשים בשנת 2023 טרם הוקמו. היקף האגירה בסוללות עמד בסוף 2022 על מגה-ואטים בודדים בלבד.

חברת החשמל טרם השלימה פרויקטים מתוכניות פיתוח קודמות בהיקף כולל של 4.7 מיליארד שקל. 27% מהפרויקטים מתוכנית הפיתוח לשנים 2022-2018 טרם הסתיימו ונגררו לתוכנית הפיתוח לשנים 2030-2023. מאז שנת 2020 חלה הרעה במצב הפיננסי של החברה: עלייה של 26.3% בחוב הפיננסי וירידה של 10.9% ברווח התפעולי שלה. כפועל יוצא מכך, החברה אינה עומדת ביעדים הפיננסיים שנקבעו לה. מגמה זו עתידה להימשך עד 2030, מה שמציב את הסיכון שגם תוכניות הפיתוח העתידיות לא יבוצעו במלואן.

פעולות משרד האנרגיה אינן מספיקות כדי לקדם את הקמת תשתיות החשמל הדרושות בשנים הבאות בקצב הנדרש. המשרד אינו עומד על כך שהפרויקטים יבוצעו על-פי התכנון, היקף המשאבים ולוחות הזמנים שהוא אישר, לרבות בחירת התחנות הקונוונציונליות שיוקמו, יעדי אנרגיות מתחדשות ועוד. עקב כך, הסיכון של אי-מימוש תוכנית הפיתוח הוא גבוה.

לעיתים קרובות הגורמים השונים במשק החשמל - משרד האנרגיה, רשות החשמל, נגה וחברת החשמל - נאלצים לפעול בחופזה ובחוסר יעילות כדי למצוא פתרונות מיידיים למצבי משבר שנוצרים עקב העדר פתרונות ממשיים בתחומי תשתית חיוניים; העדר קבלת החלטות בזמן הביא לכדי חשש לאי-יכולת לספק את מלוא הביקוש לחשמל באזור המרכז. פתרונות כאלה טומנים בחובם סכנה לכשלים ניהוליים וכלכליים, המגדילים את העלות הכוללת למשק ופוגעים בהקמת תשתיות אסטרטגיות חיוניות למדינה, מתריע אנגלמן.

בשנים האחרונות קיבלו משרד האנרגיה רשות החשמל, חברת החשמל ונגה החלטות בדבר פתרונות אספקה לאזור המרכז, כמענה לחוסר היכולת לספק את מלוא הביקוש משנת 2026. במקרים מסוימים החלטות אלה שיקפו שינויי עמדה ואף סתרו החלטות קודמות, התקבלו באיחור ולא אפשרו עמידה בלוחות הזמנים להשלמת הפתרונות הנדרשים.

השינויים בהחלטות הם בין היתר תוצאה של העדר תכנון ארוך טווח הכולל גיבוש חלופות ואי-היערכות מראש ובמועד הנדרש לאספקת החשמל עם גריטת תחנת רידינג. הללו קירבו את משק החשמל לסיפו של משבר אספקה לגוש-דן, והלכה למעשה לאורך השנים היה חשש מפני סיכון ממשי לאספקת החשמל לאזור גוש-דן באמינות הנדרשת, סיכון שטרם הוסר במלואו לאור הסיכונים הקיימים במימוש תוכנית הפיתוח.