מבקר המדינה: "הנציבות כשלה כשומר סף"

מבקר המדינה, השופט (בדימ.) מיכה לינדנשטראוס קובע כי מספר משרות האמון במשרד ראש הממשלה גדל פי שישה במהלך חמש-עשרה השנים האחרונות בניגוד לכל הוראות נציבות שירות המדינה.

בדוח מיוחד שפרסם (יום ג', 1.11.11) ציין המבקר כי הביקורת העלתה שחלק ניכר מהעובדים במשרות האמון במשרד ראש הממשלה מילאו תפקידים בעלי אופי מקצועי ושולבו ביחידות המשרד בניגוד לכללים. הדוח, אשר בחן את הנעשה במשרד ראש הממשלה בין השנים 1995 ל-2010 מבקר, למעשה, את פעילותן של שבע ממשלות שונות ושל חמישה ראשי ממשלה.

לדבריו, כתוצאה מכך נפגעת מאוד השמירה על אופיו הממלכתי, המקצועי והבלתי פוליטי של משרד ראש הממשלה וההקפדה על מילוי משימות הביצוע של המשרד באמצעות עובדים מקצועיים, שנאמנותם נתונה בראש ובראשונה לעקרונות השירות הציבורי ולאו-דווקא לממנה.

"אין לקבל התנהלות כזאת במערכת הממשלתית בכלל ובמשרד רה"מ בפרט. העסקה במשרות אמון משמשת לעקיפת חובת המכרזים, דבר הפוגע בעיקרון שוויון ההזדמנויות ובאמון הציבור בשירות הציבורי", ציין בדוח.

המבקר מפרט בדוח כי על-פי החלטות הממשלה, במשרד ראש הממשלה ניתן פטור מחובת מכרז לעשר משרות אמון של עוזרים ויועצים. במועד הביקורת היה במשרד ראש הממשלה תקן ל-53 משרות אמון שבכללן "עוזרים" ו"יועצים" לראש הממשלה, למנכ"ל המשרד ולמזכיר הממשלה. המבקר ציין כי נציבות שירות המדינה אישרה אומנם את התקן הזה, אך נמצא כי חלק ניכר מן העובדים המועסקים במשרות האמון חורגים מן המאפיינים שצוינו בתקשי"ר ומן המגבלות שהוא הטיל על העסקתם.

להלן רשימת המועסקים במשרת אמון במשרד ראש הממשלה בספטמבר 2010:
* ראש לשכה
* יועץ רה"מ לתכנון מדיניות
* יועץ רה"מ לענייני דרוזים
* יועץ רה"מ לענייני התיישבות
* שני יועצי רה"מ לעניינים מיוחדים
* יועץ רה"מ לענייני אתיופים
* יועץ לענייני קשר עם הכנסת
* ארבעה עוזרים אישיים
* עוזר ליועץ רה"מ לתכנון מדיניות
* עוזר ליועץ רה"מ קשר עם הכנסת
* יועץ רה"מ לתכתובת עברית
* ראש מערך ההסברה הלאומי ויועץ רה"מ לתקשורת
* דובר לתקשורת ישראלית
* דובר לתקשורת זרה
* ראש מערך התקשוב
* דובר לתקשורת ברוסית
* עוזר לדובר לתקשורת ישראלית
* דובר במשרד
* ראש המועצה הלאומית לכלכלה
* והיועץ הכלכלי לרה"מ
* סגן ראש המועצה הלאומית לכלכלה (במהלך הביקורת הועבר לגורם מקצועי)
* ששת עובדי המועצה הלאומית לכלכלה (במהלך הביקורת הועבר לגורם מקצועי)
* מנהל אגף תיאום מעקב ובקרה
* סגן מנהל אגף תיאום מעקב ובקרה
* מרכז באגף תיאום מעקב ובקרה
* מנהל מחוז צפון
* ראש אגף אירועים וסיורים
* שני מתאמי אירועים
* מרכזת סיורים
* ראש האגף לפניות הציבור
* מנהל אגף כלכלה
* מרכז באגף כלכלה
* שלושה עוזרים למנכ"ל
* שני עובדי מעון רה"מ
* שני עוזרים למזכיר הממשלה

במקום דובר וכלכלן - איש אמון מקורב

למשרד מבקר המדינה התברר כי עובדים רבים המשובצים במשרות אמון במשרד רה"מ הועסקו במשרות ניהול וביצוע, בניגוד להוראות התקשי"ר ולהוראות נציבות שירות המדינה.

הביקורת העלתה ממצאים בתחום זה ברבים מאגפי המשרד: במועצה הלאומית לכלכלה; באגף אירועים, סיורים וטקסים; באגף תיאום, מעקב ובקרה; באגף כלכלה ובמערך ההסברה הלאומי. נמצא כי נושאי משרות אמון עומדים בראש יחידות מקצועיות, ממונים באופן ישיר על עובדים מקצועיים באגפים ומעבירים להם הוראות.

"הדבר נוגד את עקרונות היסוד של שירות המדינה. העסקת עובדים רבים במשרות אמון במשימות ביצועיות עלולה לפגוע בממלכתיות השירות הציבורי", ציין.

* המועצה הלאומית לכלכלה: "עובדי המועצה הלאומית לכלכלה הם עובדים מקצועיים על-פי מהות תפקידיהם ועל-פי החלטת הממשלה שהקימה את המועצה, ורובם נקלטו במשרות אמון בלי שניתן היתר לפטור אותן ממכרז. הטיפול באיוש המשרות במועצה הלאומית לכלכלה שהחל בשנת 2007 היה בעייתי; הסדר העסקת ארבעת העובדים פגע למעשה בעֶקרון השוויון ובחובה לקיים הליך תחרותי ופומבי לאיוש המשרות, והעניין הוסדר במסגרת האילוצים הנובעים מההחלטות הבעייתיות שהתקבלו בנושא זה ארבע שנים קודם לכן".

* מערך ההסברה הלאומי: "נמצא כי במערך ההסברה היו משובצים חמישה עובדים במשרות אמון - ראש מערך התקשוב; דובר לתקשורת בשפה הרוסית; דובר לתקשורת זרה; דובר לתקשורת ישראלית; עוזרת לדובר לתקשורת ישראלית. חלקם שובצו בתפקידים הדומים במהותם לתפקידים שממלאים עובדים מקצועיים מן המניין וחלקם ממונים על עובדים מקצועיים של המשרד".

* אגף אירועים, סיורים וטקסים: "נמצא כי כל עובדי האגף מועסקים במשרות אמון של ראש הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין הצדקה להעסקת מרבית עובדי האגף במשרות אמון ועל המשרד לבחון את אופן העסקתם בהתאם לעקרונות היסוד".

* האגף לפניות הציבור: "ביולי 2010 היו משובצים באגף 13 עובדים: בראשו עמד יועץ רה"מ (פניות ציבור) במשרת אמון אישית של רה"מ, ובניגוד להוראות התקשי"ר הוא היה ממונה על 12 עובדים במשרות מקצועיות מן המניין: סגנית ראש האגף, תשעה רכזים ושני עובדים בתפקידים מינהליים. נוסף על כך עבד באגף זה מרכז שמילא תפקיד הדומה במהותו לתפקידים שממלאים עובדים מקצועיים מן המניין. עובד זה שובץ בתקן של עובדי מזכירות במשרות אמון של רה"מ".

* אגף תיאום, מעקב ובקרה: "הביקורת העלתה כי ארבעה מעובדיו הם עובדים במשרות אמון של רה"מ: ראש האגף, סגן ראש האגף, מנהל מחוז צפון ועובד המשובץ כמרכז. חלק מהעובדים ממונים באופן ישיר על עובדים מקצועיים באגף, והם אף נותנים להם הוראות; חלקם ממלאים תפקידים דומים לתפקידים שממלאים עובדים מקצועיים מן המניין באותו אגף".

* אגף כלכלה: "שלושה מעובדי האגף היו משובצים במשרות אמון: מנהל האגף - במשרת אמון כיועץ מקצועי למנכ"ל; מרכז ורכזת לשכה בכירה - במשרות אמון של רה"מ".

* דובר במשרד ראש הממשלה: "נמצא כי עובד שמונה לתפקיד דובר במשרד רה"מ הועסק במשרת אמון והיה משובץ במשרת 'עוזר ליועץ ראש הממשלה', שעל-פי תיאורה עניינה סיוע ליועץ רה"מ לקשר עם הכנסת. משרד מבקר המדינה העיר לנציבות שירות המדינה ולמשרד רה"מ, כי מינוי דובר במשרת אמון נוגד את הוראות נציבות שירות המדינה - משרת הדובר היא משרה מקצועית קבועה בתקן ויש לאיישה במכרז".

מבקר המדינה קובע כי ראוי שבמסגרת עבודת המטה שנמצאת בעיצומה ייבדקו מתכונת פעילות המשרד וכל המשרות בתקן שמאיישים עובדים במשרות אמון על-מנת לקבוע את המשרות שעל-פי טבען הן משרות מקצועיות. הדעת נותנת כי בהיעדר נימוקים מיוחדים, משרות שמאיישים גם עובדים מקצועיים מן השורה וגם עובדים במשרות אמון אינן משרות שמוצדק יהיה לקבע אותן כמשרות אמון.

הנציבות אישרה ללא סמכות שני עוזרים למזכיר הממשלה

בבדיקת מבקר המדינה התברר כי שלא לפי החלטת הממשלה והודעות נציבות שירות המדינה הנוגעות לעניין, העניקה הנציבות בשנים האחרונות גם למזכיר הממשלה אישור להעסקת שני עוזרים במשרות הפטורות מחובת המכרז. זאת, בנימוקים כי הממשלה רחבה והמשימות המוטלות על מזכירות הממשלה בכלל ועל מזכיר הממשלה בפרט לא יכולות להתמלא עם כוח האדם הקיים.

"לא היה בסמכותה של נציבות שירות המדינה לאשר למזכיר הממשלה עוזרים במשרות אמון על בסיס ההחלטה הנזכרת לעיל שפטרה ממכרז רק משרת עוזר למי שהוא מוקבל מנכ"ל ועומד בראש יחידת סמך. יתר על כן, לאור מאפייני פעילות מזכירות הממשלה והעומד בראשה ונוכח מסורת העבודה שהתגבשה בה במשך שנים רבות, ראוי היה כי תיבדק במדוקדק השאלה אם יש צורך להוסיף למזכירות הממשלה עובדים במשרות אמון דווקא", לשון הדוח.

עוד קובע המבקר כי נציבות שירות המדינה איפשרה את הגידול ההדרגתי במספר משרות האמון בתקן המשרד בלי שקבעה לכך כללים ברורים ובלי שהגדירה צרכים מיוחדים.

חריגה של יותר מ-50% בשכר עוזרי אייל גבאי

צילום: [צילום: פלאש 90]

מבקר המדינה גילה בביקורת שערך במשרד ראש הממשלה כי שיבוץ עוזרי מנכ"ל המשרד כמשרות אמון של ראש הממשלה איפשר להגדיל את שכרם באופן שעקף את מגבלות השכר שקבעה נציבות שירות המדינה למשרות אלו.

בינואר 2011 חרג שכרם של כל אחד משלושת העובדים ששובצו בתקן של עובדים במשרות אמון לראש הממשלה אך הועסקו בפועל כעוזרים למנכ"ל דאז, אייל גבאי, ביותר מ-50% מתקרת השכר המרבית שקבעה נש"מ לעובדים במשרות אמון למנכ"ל.

המבקר קובע כי העסקת עובדים המשובצים במשרות אמון של ראש הממשלה כעוזרים וכיועצים למנכ"ל והעסקת עובדי משרות אמון של המנכ"ל בלשכת רש הממשלה עלולות לטשטש את גבולות הסמכות שנקבעו בהוראות נש"מ לגבי משרות עוזרים ויועצים של מנכ"ל ולהביא לפגיעה בתכלית שלשמה נקבעו ולפעולות בלי סמכות.

מועסק במשרה הדורשת תואר - ללא כל תואר

לדברי המבקר, אחד מן המועסקים בתקן של מנהל לשכת ראש הממשלה הועסק כמרכז באגף לפניות הציבור כאשר באופן העסקה זה עקף משרד ראש הממשלה את המגבלה של נציבות שירות המדינה על מספר העובדים במשרות אמון לרה"מ ועל התקציב שאושר למימון שכרם. כמו-כן גילה המבקר בבדיקתו כי למרות שהמשרד דורשת תואר אקדמי כתנאי סף - אין לאותו עובד תואר שכזה.

עוד גילה המבקר כי בשל צורת העסקתו של העובד לא נבדק אם יש צורך לערוך לו הסדר למניעת ניגוד עניינים, כנדרש על-פי דין, אף שבחוזה העסקתו כתוב "נבדקה סוגיית ניגוד העניינים, בהתאם לכללים המקובלים ואושרה העסקת העובד על-ידי הגורמים המוסמכים לבצע בדיקה כאמור".

נציבות שירות המדינה כשלה כשומר סף

מבקר המדינה קבע בדוח כי האחריות לליקויים שעלו בדוח זה מוטלת הן על משרד ראש הממשלה והן על נציבות שירות המדינה, שכשלה במילוי תפקידה כגורם בעל סמכויות ביצוע מרכזיות וכשומר סף בנוגע למשרות האמון במשרד ראש הממשלה.

"מקורם של חלק מהליקויים בממשלות קודמות, והם התעצמו במהלך השנים. הליקויים חמורים וכוללים, בין היתר, מתן פטור מחובת המכרז למשרות אמון רבות בלא סמכות ושלא כדין; הגדלת תקן המשרות בלא שנקבעו לכך כללים כנדרש בתקשי"ר; אי-סדרים חמורים בניהול כוח האדם שהובילו למקרים רבים של אי-התאמה בוטה בין הגדרות התפקידים שנקבעו לעובדים במשרות אמון ובין תפקידיהם בפועל", ציין.

לדבריו, עקרונות ההצעה להסדרת העסקת עובדים במשרות אמון באמצעות השימוש במונח "משרות אמון מקצועיות" חורגים חריגה של ממש מעקרונות היסוד שנקבעו למינוי עובדים בשירות המדינה - מתן הזדמנות הוגנת ושוויונית בהליך איתור פומבי והפרדה ברורה ככל שניתן בין עובדים במשרות אמון ובין עובדים מקצועיים מן המניין.

"בשל כך מוצע כי נציבות שירות המדינה ומשרד ראש הממשלה יבחנו בקפידה את הפתרון המוצע ויתנו את הדעת להשפעותיו על אופיו של שירות המדינה", קבע.

שירות המדינה - ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי

בעקבות הביקורת הודיע משרד ראש הממשלה על הקמת ועדה ציבורית מקצועית לבחינת מבנה המשרד, לרבות העסקת העובדים במשרות אמון.

מבקר המדינה ציין כי ראוי שממצאי דוח ביקורת זה יעמדו לנגד הוועדה הציבורית הנזכרת לעיל או כל גורם אחר שיעסוק בהסדרת הנושא.

"על ההסדרה להיות מושתתת על עקרונות היסוד של השירות הציבורי בישראל במנותק משיקוליה של ממשלה זו או אחרת או מהרצון לקבע מצב עובדתי נתון. לנוכח ממצאי הביקורת המוצגים בדוח זה, על הוועדה להציע הסדרים שיבטיחו שנציבות שירות המדינה תמלא כהלכה את תפקידיה בנוגע למשרד ראש הממשלה - שבמסגרתו היא פועלת. מעל לכול, יש להקפיד הקפדה יתרה שלא לפגוע בתשתית שנקבעה בהוראות החוק ובהלכה הפסוקה ואשר מטרתה להבטיח הגנה חסרת פשרות על מאפייניו של שירות המדינה כשירות ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי", לשון דוח המבקר.