נדחתה עתירת הרשויות המקומיות נגד תשלום המע"מ בקניית מים ממקורות

בית המשפט הגבוה לצדק דחה (ד', 25.01.06) את עתירתם של מרכז השילטון המקומי ו- 13 רשויות מקומיות, נגד הממשלה, שר האוצר, שר הפנים ושר התשתיות הלאומיות. במסגרת העתירה ביקשו שלא לשאת בתשלום המע"מ על המים שהן קונות מחברת "מקורות", ומוכרות מאוחר יותר לענפי התעשיה והחקלאות.

במוקד העתירה עמדה דרישת המבקשים לקבלת צו על תנאי בעניין מחירי המים שהרשויות המקומיות קונות מ"מקורות" ומוכרות לתושביהן. החל משנת 2000 מחוייבות הרשויות המקומיות, על-פי דין, לקנות מים ממקורות במחיר הגבוה מזה בו הן מתחייבות למכור אותם לצרכנים בתעשיה ובחקלאות.

הפרש המחירים - המהווה את רכיב המע"מ על המים הנמכרים למגזרים אלה, מבטא, על-פי טענת העותרים, את רצונה של המדינה להיטיב עם צרכני המים בתעשיה ובחקלאות על-ידי מתן פטור מתשלום המס. מנגד, הרשויות המקומיות, שהן מוסדות ללא כוונת רווח - מלכ"ר, אינן פטורות מתשלום המע"מ, וכך יוצא שהרשויות, אשר קונות מים ומשלמות מע"מ ומאוחר יותר מוכרות אותו ללא רכיב מע"מ, נושאות בנטל הכספי.

עד שנת 2000 הושב רכיב המע"מ לידי הרשויות מידי שנה בתקציב ממשלה, כך שסבסוד ההפרש נפל על כתפי המדינה. הממשלה החליטה על ביטולו של תקציב הסובסידיה ללא שינוי של התקנות היוצרות את הפרש המחיר, וכך נוצר מצב בו הרשויות המקומיות הן שחייבות לשאת ברכיב המע"מ והמדינה מקבלת את המע"מ לידיה. בדרך זו נצבר לרשויות המקומיות, לטענתן, הפסד שבין 9 ל- 10 מיליון שקלים בשנה.

לאור זאת, ביקשו העותרים כי בית המשפט יורה להשיב על כנו את המצב הקודם, לפיו הרשויות המקומיות אינן נושאות בתשלום המע"מ על המים לתעשיה ולחקלאות. בצו על תנאי שנתבקש, הוצגו שני ראשים חלופיים לעניין האופן בו יש להשיב את המצב לקדמותו.
הסעד הראשי שהוצע היה להורות למדינה לשאת בסבסוד רכיב המע"מ במים לתעשיה ולחקלאות, כפי שהיה בעבר. לחילופין, ביקשו העותרים להורות על תיקון התקנות הרלוונטיות, באופן שיוסר ה"עיוות" הנ"ל.

בנוסף, התבקש בית המשפט גם להורות למדינה לפצות את העותרים בגין הפרש המחירים בו הם נושאים החל מיום ביטול התקציב הסובסידיות לפני כשש שנים.

כבר בראשית פסק הדין בחן הרכב השופטים (הנשיא אהרן ברק, מרים נאור וסלים ג'ובראן) את בקשת העותרים להשבת הסובסידיה, וציין, כי הפסיקה בעניין קבעה כי אין לשום אדם זכות מוקנית שהמדיניות הכלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך.

"סובסידיה כזאת 'כמוה כמתנה התלוייה בדבר - היא תלוייה במדיניות הממשלה. מדיניות הממשלה, כדרכה של מדיניות, משתנה עם שינוי הנסיבות, ולעתים אף ללא שינוי הנסיבות'".

בעניין זה, ניתח בית המשפט את הרפורמה בתחום אספקת המים ברשויות המקומיות, מכוחה מוקמים בהדרגה תאגידי מים וביוב. מטרת המעבר לתאגידים אלו הינה ליצור משק מים סגור, כך שייעוד ההכנסות משירותי מים וביוב ישמש להשקעות במערכת המים והביוב, הפעלתן ומתן שירותים - או במילים אחרות, מניעת "זליגת" כספים ממשק המים להוצאות אחרות של הרשויות המקומיות.

לטענת המדינה, התווה המחוקק בחקיקה ראשית מדיניות שתכליתה ייעול וחיסכון במשק סגור, ובנוסף, רשות שמקימה תאגידי מים וביוב זוכה לתמיכה כספית עצומה להקמה - התקציב המיועד למטרה זו עומד על מאות מיליוני שקלים לשנה.

לפיכך, נטען, אם יקימו העותרים תאגידים על-פי החוק האמור, ממילא תיפטר גם בעיית המע"מ שהעלו. הקמת התאגיד, אותו מבקש המחוקק לעודד מטעמים כלליים אחרים, יש בה פתרון מלא לבעיה הקונקרטית בנושא ביטול הסובסידיה והמיסוי.

העותרים מצידם השיבו, כי על המדינה מוטלת החובה לפתור את חוסר הסבירות שנוצרה בנושא תעריפי המים עם ביטול הסובסדיות, והרשויות יקימו תאגידי מים כאשר תקום החובה לכך, או כשידרשו לכך, ולא מטעמים שבמיסוי. בנוסף נטען, כי הקישור שעושים המשיבים בין החוק לבין בעיית המע"מ הינו קישור מלאכותי - מדובר בהסבר בדיעבד, ולא בהסבר שגרם לביטול הסובסידיה בזמן אמת.

בית המשפט בחן את טענות הצדדים בעניין השבת הסיבסוד המבוקש, ובחר בסופו של דבר לדחות את בקשת העותרים, וזאת משום שככל שהדברים נוגעים לסובסידיה, אין לעותרים זכות קנויה בקבלתה, ומותר לבטלה.

בשלב זה עבר הרכב השופטים לבחינת הראש החלופי - הנוגע לטענות שהועלו כנגד התקנות, והסעד המתבקש לתיקונן.

תקנות המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות) שהותקנו על-ידי שר החקלאות בשנת תשמ"ז-1987, קובעות את תעריפי המים אשר משולמים לחברת מקורות, בין היתר על-ידי הרשויות המקומיות, ועל-פיהן משולם התעריף הקבוע ואליו מוסף סכום המע"מ.

מנגד, תקנות תשמ"ז אינן מסדירות את תעריפי המים המשולמים לרשויות המקומיות על-ידי הצרכנים המקומיים להם הן מוכרות את המים. נושא זה הוסדר בשנת התשנ"ד-1994 באמצעות תקנות המים (תעריפים למים ברשויות המקומיות), שהותקנו על-ידי שר הפנים. התעריפים הנקובים בתקנות אלו אינם כוללים מס ערך מוסף, פרט לתעריפים הנקובים לצריכה ביתית. הבעיתיות טמונה בעובדה, שרשות מקומית הינה מלכ"ר, ולכן אינה רשאית לגבות מע"מ ו"לגלגלו" על הצרכן הסופי.

"פירוש הדבר הוא כי במתווה הנורמטיבי הקיים בין תקנות תשמ"ז, תקנות תשנ"ד וחוק מע"מ, התעריף הנגבה על-ידי הרשות המקומית מצרכנים בתעשיה ובחקלאות אינו כולל מע"מ, ונטל המע"מ נותר למעשה על כתפיהן של הרשויות המקומיות. נוצר איפוא - לגבי רשויות שלא התאגדו בתאגידי מים - פער שגודלו כגודל המע"מ".

בשנת 1994 - לאחר התקנת תקנות תשנ"ד - נקבעה במסגרת תקציב המדינה, סובסידיה ממשלתית בדמות החזר מע"מ לרשויות המקומיות, בגין מכירת מים לצרכני תעשיה וחקלאות בתחום שיפוטן. סובסידיה זו היתה בגובה המע"מ, המהווה את הפער בין עלויות קניית המים ממקורות ובין התקבולים ממכירתם לצרכנים בתעשיה ובחקלאות.
סובסידיה זו אושרה במסגרת תקציב המדינה בשנים 1994-1999 אולם בוטלה כאמור מאז אושר תקציב המדינה לשנת 2000. הצורך בתיקון התקנות לא נבחן, ולפיכך, הן לא עודכנו והפער נותר בעינו.

לטענת העותרים, חרגו המשיבים מסמכותם, שכן הסמכות שניתנה להם הינה קביעת תעריפי מים, ולא נתנה להם סמכות להטיל על הרשויות המקומיות את סבסוד המע"מ על המים. הם הוסיפו וטענו, בין השאר, כי התקנות לוקות גם בחוסר סבירות - מלכתחילה היה בהן עיוות כיוון שהוטל על הרשויות לשאת בנטל המע"מ על מים המסופקים לתעשיה ולחקלאות. בדיעבד, עם ביטול הסובסידיה בהחלטת שר הפנים, ובהסכמת שר החקלאות להותיר את תעריפי המים המסופקים לתעשיה ולחקלאות על כנם - על-אף ביטול תקציב החזר המע"מ - הופעל שיקול דעתם של השרים מבלי להסתמך על תשתית עובדתית.

בית המשפט בחן את טענות הצדדים בעניין זה, וקבע כי נקודת המוצא של העותרים לבחינת התקנות אינה נקודת מוצא ראויה. את סבירות התקנות, נקבע, צריך לבחון במבט רחב ואין להתמקד בנושא המע"מ בלבד. "לרשות מקומית תפקידים רבים ומגוונים. על הרשות המקומית להעניק לתושב שירותים רבים ובהם שירותים לאספקת מים. רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות... לשלטון המרכזי השפעה רבה על משק סגור זה, בין לעניין תעריפי הארנונה, שהם בגדר הכנסות פרטיות הנגבות מתושבים, ובין בעניינים אחרים".

בשלב זה, מיקד הרכב השופטים את נקודת הראות באחד מתפקידי הרשות - אספקת שירותי מים, ופסק, כי על-פי הנתונים שהביאה המדינה בתגובתה, לרשויות המקומיות ישנן הכנסות גבוהות ממכירת המים לצרכנים פרטיים, אשר "מסבסדות" דה-פקטו את פער המע"מ הקיים במכירה לצרכני תעשיה וחקלאות.

לאור זאת, "אין די למקד את המבט במקטע אחד של התקנות ולומר - לא סביר ולא ראוי להטיל על הרשויות המקומיות 'לספוג' את רכיב המע"מ בתעשיה ובחקלאות. על-פי התמונה הכוללת שהוצגה ניתן לקבוע שלמצער, הרשויות אינן מפסידות מהסדר רכישת המים ממקורות ומכירתו לצרכנים בתחומן".

בסיכום הדברים הוסיף בית המשפט, כי תקנות תשנ"ד הותקנו על-ידי שר הפנים באישור שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת.
"על העותרים - הטוענים לבטלותן של התקנות - להרים נטל כבד. אין הם עומדים בנטל זה כשהם מצמצמים טענותיהם לסוגיית המע"מ לתעשיה ולחקלאות. לאישור התקנות על-ידי ועדת הכספים של הכנסת יש משקל לעניין היקף הביקורת השיפוטית. אישור של ועדת הכספים אומנם אינו מחסן חקיקת משנה בלתי סבירה בעליל מפני ביטול, אך בית המשפט לא ימהר לשלול תוקפה של חקיקת משנה כזו אלא כאמצעי אחרון, במקרה קיצוני ביותר... לא זה המקרה שלפנינו".

לאור האמור לעיל, קבע הרכב השופטים, כי העותרים לא הראו עילה להוצאת צו על תנאי - לא בעתירה הראשית בעניין הסובסידיה, לא בעתירה החלופית לביטול התקנות, ולא לגבי מתן צו להחזר הסובסידיה בעבר. אי-לכך, נדחתה העתירה, והעותרים חוייבו בתשלום שכ"ט עו"ד בסכום של 30 אלף שקלים.