תקדים: גוף ציבורי חוייב לחשוף פרוטוקולים

בית המשפט העליון, בשיבתו כבית משפט לערעורים מנהליים, דחה (ה', 19.01.06) את ערעורה של המועצה להשכלה גבוהה על שני פסקי-דין של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים, במסגרתם נדרשה לחשוף בפני העותרים - עיתון הארץ ועמותת שחר לקידום החינוך בישראל - מסמכים פנימיים ופרוטוקולים מישיבותיה ומישיבות ועדות המשנה שלה. בשל הסוגיות המשותפות שהתעוררו בשני הערעורים, הוחלט לדון בהם בצוותא ובהרכב מורחב.

במסגרת הדיון, נידונה שאלת היקף החובה למסור מידע המוטלת על רשות ציבורית מכוח חוק חופש המידע, ובאשר לפירושו של הסייג הקבוע בהקשר זה בסעיף 9(ב)(4) לחוק, על-פיו אין הרשות חייבת למסור "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".

המשיבים בעניין פרסמו בעיתון הארץ, במסגרת עבודתם העיתונאית, מאמרים הנוגעים למועצה. הם ביקשו להמשיך ולסקר את פעילותה. בין השאר, ביקשו לעקוב אחר הצעדים בהם נקטה המועצה בעקבות פרסום ממצאי דוח מבקר המדינה אודותיה בחודש אפריל 1999. לצורך כך, ביקש העיתונאי רן רזניק, בראשית שנת 2002, לעיין בפרוטוקולים מישיבות המועצה והחלטותיה בחמש השנים שקדמו לבקשה, וכן בפרוטוקולים ובהחלטות מדיוני ועדת המשנה לתכנון ולתקצוב בארבע השנים הקודמות.

בעקבות דין ודברים בין הצדדים, צמצמו המשיבים את בקשתם לפרוטוקולים מן הישיבות בשלוש השנים שקדמו לבקשה. יעל עטיה, הממונה על העמדת מידע לרשות הציבור במועצה להשכלה גבוהה, הסכימה להעביר לידי המשיבים את ההחלטות שהתקבלו בישיבות המועצה ובישיבות הוועדה לתכנון ולתקצוב, אך סירבה למסור לידיהם את הפרוטוקולים שנתבקשו, בהסתמכה על הוראת הסייג שלעיל. בעקבות הסירוב הגישו המשיבים עתירה למסירת החומר שנתבקש לבית המשפט המחוזי בירושלים, בשיבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.

בפסק-דינו מיום מחודש ספטמבר 2003, עמד בית המשפט על העניין הציבורי הרב שמעוררת פעילותה של המועצה להשכלה. באשר לחוק עצמו, קבע השופט בעז אוקון, כי הוא מוציא אומנם מידע שמקורו בדיונים פנימיים מגדר מידע החייב בגילוי, אך לשם חיסויו של מידע במקרה קונקרטי על הרשות להצביע על טעם המצדיק זאת ועל פגיעה העלולה להיגרם לה כתוצאה מן הגילוי.

במקרה דנן, נקבע, החשש לפיו חשיפת התייעצויות פנימיות עלולה לפגוע במינהל התקין, אינו מהווה טעם מספיק למניעת הגילוי. גם הטענה לפיה חברי המועצה הם שלוחי מוסדות שונים ועל כן יקשה עליהם לדבר בחופשיות בעניין הנוגע לעמיתיהם והחשש מכך שהמידע יוצא מהקשרו אינם מצדיקים סירוב למסירת המידע.

מטעמים אלה ואחרים קיבל בית המשפט המחוזי את העתירה, אך התיר למועצה לחסות מידע הפוגע בפרטיות צדדים שלישיים או מידע המוגן בחסיונות מבוססים. על החלטה זו הוגש, כאמור, ערעור לבית המשפט העליון.

הערעור השני נסוב בעניינה של עמותת שחר, אשר הגישה למועצה בשלהי שנת 2001 בקשה לקבלת רישיון לקיים באשקלון מוסד ללימודי תואר M.D. של אוניברסיטת גדנסק שבפולין. העמותה חזרה בה מהבקשה, לאחר שהתברר כי משרד הבריאות וכן בכירים במועצה הביעו התנגדות עקרונית לקיום לימודי רפואה במסגרת שלוחה מחו"ל.

בינואר 2003 הגישה העמותה בקשה נוספת, והפעם עתרה לקבלת רשיון לקיים מוסד ללימודים פרה-קליניים בלבד, המקנים נקודות זכות לתואר M.D. של האוניברסיטה הפולנית. ועדת המשנה של המועצה לענייני שלוחות בחנה את הבקשה החדשה, והמליצה על הענקת רישיון זמני בכפוף לתנאים שונים.

המלצה זו נדונה בישיבת המועצה באוקטובר אותה שנה, במהלכה נשמעה עמדת הדיקנים של בתי הספר לרפואה בישראל, וכן נשמעה עמדת נציגי העמותה. חודש לאחר מכן החליטה המועצה, ברוב דעות, לדחות את הבקשה בניגוד להמלצתה של ועדת השלוחות. בהחלטתה ציינה המועצה, בין השאר, כי היא אינה רואה מקום להרחיב את היקף פעילותן של שלוחות לתחום הרגיש של לימודי הרפואה ונימקה זאת בכך, שהניסיון המצטבר באשר לפעילותן של שלוחות של מוסדות זרים בארץ מאז חקיקתו התיקון לחוק המועצה להשכלה גבוהה, בשנת 1998, "בסך-הכל אינו חיובי, ולכן אינו מתיישב עם הרחבת היקף פעילותן של שלוחות לתחום לימוד רגיש כלימודי הרפואה".

עמותת שחר עתרה לבית המשפט המחוזי לצורך ביטולה של ההחלטה, וטענה, בין היתר, כי חלק מחברי המועצה שהשתתפו בקבלת ההחלטה נגועים בניגוד עניינים בשל היותם נציגי אוניברסיטאות בהן קיימות פקולטות לרפואה המבקשות לחסום תחרות בתחום זה.

בית המשפט קיבל את העתירה המינהלית לעניין מסירת המסמכים, וקבע כי: "גם אם הרשות אינה חייבת במסירת המידע, אין פירושו של דבר שהיא יכולה לסרב למסרו שלא עפ"י הכללים הנקוטים במשפט המינהלי לעניין אופן קבלתה של החלטה מינהלית".

סגן נשיא בית המשפט, השופט דוד חשין, הוסיף וציין, כי לצורך החלטתה אם לחשוף את הפרוטוקולים אם לאו, היה על המועצה לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים לעניין, ובהם שיקולים ציבוריים-כלליים ועקרוניים הנוגעים לרגישותם של דיונים פנימיים, וכן שיקולים קונקרטיים המתייחסים לעובדות המקרה המסוים ולפגיעה שתיגרם בפועל עקב הגילוי או אי-הגילוי.

במקרה דנן, קבע בית המשפט, לא הוכיחה המועצה פגיעה בפועל שעלולה להיגרם לה עקב גילוי המסמכים המבוקשים, החלטתה מובילה לתוצאה הקשה של סגירת העמותה, ואף אמון הציבור בה עלול להינזק בלא שקיפות דיוניה.

גם על החלטה זו הגישה המועצה ערעור לבית המשפט העליון, אשר הדיון בו אוחד, כאמור, עם הדיון בעניין הארץ.

בשני הערעורים כאחד הלינה המועצה על הפירוש שניתן בפסקי-הדין המחוזיים לסייג הקבוע בחוק. כן הלינה על הקביעה השגויה, לטעמה, שנקבעה בהם, ולפיה על רשות ציבורית להצביע על פגיעה שתיגרם לה כתוצאה מחשיפת המידע שנתבקש, וכי אין די בכך שתראה כי המסמכים שנתבקשו הם פרוטוקולים מדיונים פנימיים, על-מנת שתוכל לחסות את המידע הכלול בהם. קביעה זו, נטען, נוגדת את לשונו של הסעיף ואת תכליתו - להגן על התבטאות חופשית וכנה של חברי הרשות במסגרת הדיונים הסגורים שהיא מקיימת.

בנוסף צויין, כי חשיפתו של מידע מדיונים פנימיים כאמור, לא זו בלבד שעלול לגרום לפגיעה בהליך קבלת ההחלטות - משום שחברי הרשות ונציגיה יירתעו מלהביע את דעותיהם באופן כן וגלוי - אלא שקיים חשש נוסף, כי הרצון להגן על המשתתפים בדיון מפני חשיפת עמדותיהם יוביל לכך שרשויות תימנענה מלערוך פרוטוקולים מילוליים המשקפים את הדיון לאשורו על כל מגוון הדעות וההתלבטויות המאפיינים אותו.

המשיבים מצידם, סמכו ידיהם על פסקי-הדין של הערכאה הקודמת, וטענו כי פירוש מצמצם לסייג מגשים את זכות הציבור לקבל מידע מרשויות ציבוריות, שהינה עיקרון-על המונח ביסוד חוק חופש המידע. לפיכך, נטען, יש לאמץ את קביעותיו של בית המשפט המחוזי בשני המקרים, לפיהן אין די בעובדה שמדובר במידע הנוגע לדיונים פנימיים על-מנת לבסס סירוב של הרשות למסור את המידע, ועליה להראות כי קיים בנסיבות העניין טעם ממשי המצדיק את חיסוי המידע.

ההרכב המורחב של שופטי בית המשפט העליון (הנשיא אהרן ברק, המשנה מישאל חשין, דורית ביניש, אליעזר ריבלין, מרים נאור, סלים ג'ובראן ואסתר חיות) ציין בראשית דבריו, כי "הזכות לקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא מאבני היסוד של חברה חופשית. היא נוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי, היא מזינה את חירות הביטוי וניזונה ממנה והיא משקפת את התפיסה המשפטית לפיה הרשות כנאמן הציבור מחויבת לדאוג לציבור ולא לעצמה במילוי תפקידיה".

נגישותו של הפרט למידע, להבדיל מחיסוי המידע ושמירתו בסוד, מקרבת בין הפרט לרשות ומגבירה את אמונו בהחלטות השלטוניות.
"הנה כי כן, רציונלים חשובים אלה שבבסיס עיקרון חופש המידע, הינם לחם חוקה של כל חברה דמוקרטית הנשענת על תרבות של זכויות. מטעם זה הכירה שיטת המשפט הישראלית בזכותו של האזרח לקבלת מידע מרשויות הציבור שנים רבות לפני שהמחוקק עיגן זכות זו באופן מפורש בחוק חופש המידע".

בהמשך פסק הדין בחן בית המשפט את פירושו של הסייג ואת היקף התפרשותו, וקבע, כי הסייגים אליהם מתייחס הסעיף מתונים יותר - אין מדובר באיסור על מסירת המידע, אלא במידע שאין חובה לרשות למוסרו. על כן, מתחם שיקול הדעת שעל הרשות להפעיל בטרם תסרב למסור מידע מן הסוגים המפורטים בסעיף רחב יותר.

הטעם המרכזי, נקבע, להצדקת הסייג למסירת מידע מן הסוג הנזכר בסעיף, "נעוץ בחשש מן "האפקט המצנן" (Chilling effect), המתבטא ברתיעתם של חברי הרשות הציבורית ועובדיה לקיים דיונים כנים מקום בו לא מובטח מעטה מסוים של חיסיון לדעות המוחלפות במסגרת תהליך קבלת ההחלטות. מתן אפשרות לעובדי הרשות לקיים ביניהם דיאלוג פתוח וגלוי, בלא חשש כי דברים שייאמרו על ידם בדיונים פנימיים או בחוות דעת פנימיות ייחשפו לעין כל, נועד אפוא להגן על איכות החלטותיהן של רשויות הציבור ועל האפקטיביות של תהליך קבלתן וזוהי התכלית המרכזית שביסוד הסייג".

מסקירה השוואתית מול המשפט הבינלאומי עלה, כי הרציונל שביסוד הסייגים דוגמת זה הקבוע בסעיף שלעיל לחוק חופש המידע, "נעוץ בהכרה המשותפת לישראל ולארצות העולם כי חשיפת מידע בדבר דיונים פנימיים ובדבר תרשומות של התייעצויות פנימיות וחוות דעת שניתנו לצורך קבלת החלטות, עלולה לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות של הרשות ולגרוע מאיכותן. אולם הצורך להגן על תהליך קבלת ההחלטות ועל איכותן אינו חזות הכול".

לפיכך, בשל האינטרס הציבורי הכללי עליו עמד בית המשפט, רשאית אומנם הרשות לסרב למסור מידע הנוגע לדיונים פנימיים, אך עד שתעשה כן עליה לבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ועליה למצוא בנסיבות הספציפיות של כל מקרה נתון את נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי שבחיסוי המידע ובין האינטרס הציבורי והפרטי, ככל שהוא קיים, בחשיפתו של המידע.

"במילים אחרות, הרשות אינה יכולה לסרב למסירת המידע שנתבקש תוך הישענות בלעדית על האינטרס הציבורי הכללי הקיים בשמירה על כנות הדיונים ועל האפקטיביות שלהם". סירוב כזה, נקבע, הופך בפועל את הסייגים למוחלטים, שאינם מאפשרים הפעלת שיקול דעת בכל מקרה נתון, והדבר אינו מתיישב עם לשונם של ההסדרים הסטטוטוריים ועם התכלית הכללית שביסודם.

בהמשך בדברים, ציין הרכב השופטים גם חובה נוספת המוטלת על הרשות, והיא החובה לנמק את הסירוב למסירת המידע שנתבקש - כולו או חלקו. חובת ההנמקה, נפסק, מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית.

לגופו של עניין, נקבע, המועצה לא שקלה בשני המקרים את "מכלול השיקולים שהיה עליה לשקול טרם שסירבה למסור את המידע שנתבקש וממילא לא קבעה את נקודת האיזון הראויה בכל אחד ואחד מהם".

המועצה ביקשה להישען באופן מוחלט על הסייג שבחוק, ועל כן לא הביאה בחשבון את מעמדה הממלכתי המרכזי בכל הנוגע לחינוך הגבוה בישראל, את העוצמה התקציבית שהיא מרכזת בידיה, את החשיבות הציבורית שיש לדיוניה ולהחלטותיה ברמה הכללית ואת מידת החשיבות הספציפית של הדיונים אשר לגביהם נתבקש המידע.

כמו כן נקבע, כי לא נשקלה על-ידי המועצה הפגיעה שתיגרם לאינטרס הפרטי של עמותת שחר אם לא ייחשף המידע שנתבקש על ידה, והפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי כתוצאה מחיסוי המידע שנתבקש על-ידי המשיבים בערעור בעניין הארץ, בהיותם נציגי התקשורת המשמשת כלי חשוב ואפקטיבי למימוש זכותו של הציבור לדעת.

בשולי הדברים הוסיפו השופטים - לגבי טענת המועצה על-פיה חיוב הרשויות למסור פרוטוקולים מדיוניהן עלול להוביל לכך שהן תימנענה מרישום פרוטוקולים מילוליים ותעדפנה רישום עיקרי הדברים והחלטות בלבד - כי "יש לקוות שחשש זה לא יתממש וככל שיתממש, יהיה צורך לבחון כל עניין לגופו לאור החובה המוטלת על רשות ציבורית בדרך כלל לערוך פרוטוקול המשקף נאמנה את דיוניה".

לאור האמור לעיל, קבע בית המשפט, כי החלטותיה של המועצה לסרב לבקשות למסירת מידע בשני המקרים שלפניו אינן עומדות במבחן הסבירות המינהלית ועל כן אין הן יכולות לעמוד.

אשר על כן, בחר הרכב השופטים לדחות את הערעורים ולחייב את המועצה בתשלום שכ"ט עו"ד בסך 25 אלף ש"ח לעמותת שחר, וסכום דומה למשיבים בערעור בעניין הארץ.