בג"צ: חוק ההסדרים אינו הולם הליך חקיקה דמוקרטי

בג"צ מותח הבוקר (ב', 27.9.04) שוב ביקורת חריפה על הליכי חקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה ודומיו, וקבע כי אלה אינם הולמים הליך חקיקה דמוקרטי. הדברים נאמרו בפסק הדין שדחה עתירות שהגישו מועצות ייצור חקלאיות בענפי החקלאות השונים, נגד פרק החקלאות בחוק ההסדרים שנחקק במאי 2003.

פרק החקלאות בחוק עסק ברפורמות מבניות מרחיקות לכת במועצות החקלאיות, שעיקרם: איחוד המועצות הצמחיות למועצה אחת, העברת עיקר סמכויות הרגולציה מן המועצות לשר, וכן שינוי שיטת בחירתם של נציגי המגדלים למועצות.

העותרים טענו, כי היקפו הנרחב של חוק ההסדרים והליך חקיקתו המזורז לא איפשרו דיון שיטתי ורציני בכל הרפורמות שהחוק ערך במועצות החקלאיות. כן טענו, כי לא היה מקום לכלול את פרק החקלאות בחוק התוכנית הכלכלית, משום שפרק זה עורך שינויים מהותיים ומרחיקי לכת בהסדרים שהיו קיימים עשרות שנים; משום שזיקתה של הרפורמה במועצות החקלאיות לתקציב היא, לטענתם, רחוקה ושולית; ומשום שלא היה צורך כלכלי דחוף לבצע רפורמה זו במסגרת חקיקת חירום כלכלית. לכן, לטענתם, מדובר בהליך חקיקה פסול שצריך להביא להכרזה על בטלותו של פרק החקלאות.

"מפלצת חקיקה"

"חוק ההסדרים" נחקק לראשונה בשנת 1985 כתוכנית חירום כלכלית לייצוב המשק, וזאת בניגוד לעמדתם של שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה דאז. זהו חוק מיוחד המועבר יחד עם תקציב המדינה (המעוגן גם הוא בחוק מידי שנה), ומורה על ביצוע תיקונים בחוקים שונים כדי לאפשר את ביצוע התקציב.

כך למשל, בעוד חוק ההסדרים הראשון השתרע על-פני 15 עמודים והכיל 103 סעיפים וסעיפי משנה, הרי שחוק ההסדרים האחרון משתרע על-פני 82 עמודים וכולל 1,037 סעיפים וסעיפי משנה. כך הפכו חוקי ההסדרים למנגנון החקיקתי הראשון במעלה לעריכת שינויים מרחיקי לכת במשק.

מדובר, למעשה, בהליך חקיקה מזורז ובמאות סעיפים, שרבים מחברי הכנסת אינם מבינים על מה הם מצביעים. החוק הוא מעין "רשימת מכולת" של חיקוקים מחיקוקים שונים, שהועלו כמקשה אחת וללא זיקה כלשהי זה לזה. מעבר לכך, החוק מוצע על-ידי הרשות המבצעת (האוצר) ולא על-ידי הרשות המחוקקת (הכנסת); הוא נידון בצורה מרתונית לאורך שעות; לא ניתן לקיים דיון ענייני בכל סעיפיו; הוא מתקן עשרות חוקים אחרים שאינם קשורים זה לזה, בלא לקיים דיונים משמעותיים בוועדות הכנסת המתמחות בנושאים הרלבנטיים.

בייניש: בעייתיות מבחינת ההליך הדמוקרטי והפרדת הרשויות

וכפי שציינה השופטת בייניש, שכתבה את ההחלטה העיקרית: "עם השנים, גבר השימוש בחוקי ההסדרים לא רק לשם תיקוני חקיקה הנדרשים להתאמת החקיקה הקיימת לחוק התקציב, אלא כ'פלטפורמה' לחקיקה ולתיקוני חקיקה, לא פעם מהותיים ומרחיקי לכת, וכאמצעי לעריכת שינויים מבניים במשק ובחברה, לרבות בנושאים שנויים במחלוקת שהממשלה היתה מתקשה להעבירם בהליך חקיקה רגיל".

"השימוש במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים ודומיו, מעורר בעייתיות רבה מבחינת ההליך הדמוקרטי התקין, מבחינת עקרון הפרדת הרשויות ומבחינת אופיו הדמוקרטי-ייצוגי של המשטר בישראל", הוסיפה בייניש. "אכן, הליך חקיקתו של החוק נשוא עתירות אלו, ושל פרק החקלאות בפרט, מהווה דוגמא מובהקת לשימוש המופרז והבלתי תקין שעושה הכנסת במנגנון חקיקה מסוגו של חוק ההסדרים בשנים האחרונות".

הפגמים בחוק אינם כה עמוקים עד שביהמ"ש יתערב

בייניש קבעה עוד, כי "התנאי להתערבות שיפוטית בהליך החקיקה הינו פגיעה קשה וניכרת בעקרון יסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי", וזו לא התקיימה בענייננו.

"קשה לכאורה להעלות על הדעת מה יהיו המקרים הקיצוניים, אם בכלל, בהם היקף הנושאים בהצעת החוק יהיה כה רב והליך החקיקה יהיה כה מזורז עד כי יהיה מקום לקבוע כי מחברי הכנסת נשללה כל אפשרות מעשית לדעת על מה הם מצביעים. רק במקרים קיצוניים ונדירים כאלה, אשר נקווה כי במציאות הפרלמנטרית שלנו אינם צפויים, לא יהיה מנוס מן המסקנה כי נשללה למעשה מחברי הכנסת כל אפשרות מעשית לגבש את עמדתם ביחס להצעת החוק, וכי מדובר יהיה בפגיעה קשה וניכרת בעקרון ההשתתפות בהליך החקיקה".

על הכנסת להסדיר את היקף השימוש בחוק ההסדרים בחקיקה

בג"צ שלח רמז לכנסת כי כדאי לה לשמור על כבודה. "חוזרים אנו על ההמלצה לכנסת לשקול את היקף השימוש במנגנון החקיקה הבעייתי של חוק ההסדרים ולהסדיר את הנושא בחקיקה. בהקשר זה אף נזכיר בשולי הדברים, כי בשנים האחרונות נשמעה ביקורת לא מעטה גם מקרב חברי הכנסת עצמם על השימוש המופרז במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים, וביקורת זו באה לידי ביטוי, בין היתר, בהצעות קונקרטיות לשינוי תקנון הכנסת ובהצעות לחקיקה שתגביל באופנים שונים את השימוש במנגנון חקיקה זה".

"כיוון שההחלטה בדבר אופן הגבלתו של השימוש במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים נתונה, כאמור, למחוקק - לא ראינו להביע עמדה בעניינן הפרטני של ההצעות", הוסיפה.

לאחר שבחנה את טענות העותרים, לפגיעות חוקתיות שיוצר החוק גם אם לא היה בגדר חוק הסדרים, וקבעה כי כל הפגיעות הינן מידתיות, החליטה השופטת בייניש לדחות את העתירות. הנשיא אהרן ברק הצטרף לדעתה מבלי להוסיף הערות כלשהן, אולם השופט מישאל חשין לא יכול היה להתאפק בלי הליריות הידועה שלו.

חשין: באיבחת חרב שבקו חיים הסדרים שנהגו עשרות שנים

"עשרות בשנים הוסדרו נושאי החקלאות בישראל על-פי הוראות פקודות וחוקים אלה ואחרים", כתב חשין, "עד שעלה עליהם הכורת בחוק התוכנית הכלכלית. וכך, באיבחת-קולמוס - שמא נאמר: באיבחת-חרב - שבקו חיים לכל חי כל אותם חוקים, ונפתח עידן חדש בהסדרים המחייבים בענפי החקלאות למיניהם".

"ביקשתי לבַכּוֹת את הליך החקיקה, הליך שהעמיד את הכנסת - מחוקק ישראל - ככלי ריק. חוקים שהיו עימנו שנים כה רבות; חוקים שנארגו בחיי החקלאים בארץ; חוקים שהחקלאים ניהגו דרכיהם על-פיהם עשרות בשנים - לא זה הדרך להביאם אל קיצם".

"ההצבעה בוועדת הכספים על כל הוראותיה של הצעת החוק נערכה בישיבה מרתונית אחת וכך היה גם בדיון בקריאות השנייה והשלישית. והחוק מחזיק 111 עמודים. המעיין בהליך החקיקה אינו יכול להימנע מהתרשמות כי הכל נעשה בחופזה, בלחץ, בלי יכולת להתעמק ברפורמה העמוקה שההצעה ביקשה לחולל בהסדרי החקלאות בישראל".

האם הכנסת תתעשת ותתקן דרכיה?

חשין ציין פסק דין קודם של בג"צ בעתירה של עמותת אדם, טבע ודין, נגד חוק ההסדרים לשנת 2002, "וגם שם ביכינו את הליך החקיקה", לשווא, כמובן.

ובציניות המזוהה עימו כל כך, הוסיף: "'מַה-שֶּׁהָיָה הוּא שֶיִּהְיֶה וּמַה-שֶׁנַּעֲשָׂה הוּא שֶיֵּעָשֶׂה וְאֵין כָּל-חָדָש תַּחַת הַשָּׁמֶשׁ'? נקווה כי לא כך יהיה. נקרא אפוא לכנסת כי תהיה כנסת, כי תשמיע קולה, כי תפקח ותבקר כמצופה ממנה. ובכבודה של הכנסת נתכבד כולנו. התתעשת הכנסת ותתקן דרכיה? לכנסת וליושב-ראש הכנסת פיתרונים".

מועצת הצמחים: זהו ניצחון לשר החקלאות

מנכ"ל מועצת הצמחים, מיכאל אילון, אמר בתגובה כי ההחלטה "מאשרת סופית את ההליך ואת מהות החקיקה". לדבריו, "זהו ניצחון לשר החקלאות ופיתוח הכפר, ישראל כ"ץ, שכן פסיקת בג"צ נתנה אור ירוק לפעילות מועצת הצמחים במתכונתה הנוכחית, דהיינו: במתכונת המאחדת את ארבע מועצות היצור לשעבר – הירקות, הפירות, ההדרים והפרחים - איחוד שהביא לחיסכון של למעלה מ-37 מיליון ש"ח בתוך פחות משנה".

אילון הוסיף, כי "זהו נוק-אאוט לכל אלו שקוראים לעצמם נציגי החקלאות, אך בפועל פועלים במנוגד לאינטרסים של החקלאים והחקלאות בישראל. אותם נציגים לא בחלו בבזבוז כספי המגדלים - כמיליון ש"ח - על עתירה, שהיה ברור מלכתחילה שהיא קנטרנית ומיותרת".

ארגון מגדלי הירקות: אין זה ניצחון לשר החקלאות

מזכיר ארגון מגדלי הירקות, מאיר יפרח, אמר בתגובה כי "לא היה צל של ספק, שלשופטים אין את הבסיס המשפטי לעצור את הכנסת בחקיקה בנושא חוק ההסדרים, המהווה פגיעה קשה בדמוקרטיה. לכן הפתעה לא היתה, אך בוודאי שאין לראות בזה ניצחון של שר החקלאות".

לדבריו, "זה כשנה וחצי מנהלים שר החקלאות והמנכ"ל הזמני של מועצת הצמחים מערכת של מינויי מקורבים, חרמות, איומים, הגשת תביעות שקריות, פיטורים ללא הצדקה, בזבוז כספי מגדלים, פגיעה בנכסיהם, כאשראי מופקר ובלתי מוגבל, תוך העברתם לגופים אחרים, והרשימה עוד ארוכה".

גם בג"צ, מוסיף יפרח, למרות החלטתו לדחות את העתירות, מציין כי אין לפגוע בנכסי המגדלים כל עוד פועלת מועצת הצמחים תחת מינהלות זמניות.

בג"צ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל