בעקבות הפשיעה הגוברת: מומלץ להקים גוף להגנה על עדי מדינה

דוח צוות ההקמה להגנה על עדים, התשס"ד-2004, הוגש בשבוע שעבר לפרקליט המדינה, ערן שנדר, ולמפכ"ל המשטרה רב ניצב משה קראדי. צוות ההקמה ממליץ על הקמת רשות להגנה על עדי מדינה, שתדע לתת פתרונות לאיומים על עדים ולהגן עליהם על-מנת שיוכלו להעיד ללא מורא. הרשות תהווה זרוע מרכזית נוספת של המדינה במאבק בפשיעה החמורה והמאורגנת.

במסיבת עיתונאים שערכו בכירי הפרקליטות והמשטרה, נמסר כי עלות יישום התוכנית עשוי להגיע לכ-45 מיליון ש"ח בשנה. סכום זה כולל בניית זהות חדשה לעדי מדינה, שיקומם ועוד.

צוות ההקמה לתוכנית להגנה על עדים הגיש את המלצותיו לאחר כשנתיים של עבודה אינטנסיבית על הנושא. חברי הצוות שגיבש את ההמלצות היו פרקליט מחוז ירושלים (לשעבר), עו"ד משה לדור שכיהן כיו"ר הצוות, עו"ד גל לברטוב מפרקליטות מחוז תל-אביב (פלילי) שכיהן כמרכז הצוות, היועצת המשפטית למשרד לביטחון פנים, עו"ד חנה קלר, סגן ראש אח"ק (לשעבר), תנ"צ יוסי פורטוגל, עו"ד נעמה בראור, עוזרת היועצת המשפטית למשרד לביטחון פנים, פקד אילן גורן - יח"ן, חקר ביצועים, משטרת ישראל, עמית שפייזמן, מאגף התקציבים במשרד האוצר.

רקע: עדים מאויימים, חקירות מסוכלות

הצוות הוקם על-מנת לבחון את התופעות ההולכות ומתפשטות של איומים על עדים, חששם של עדים מלהעיד והקושי הניכר להתמודד עם העבריינות החמורה כתוצאה מכך. על הצוות הוטל להציע דרכים לגיבוש היערכות כוללת שתיתן מענה הולם לתופעה, מתוך מחשבה כי מערכת משפט ראויה, המשמשת לאכיפת הדין הפלילי, נשענת בראש ובראשונה על מידת הצלחתה לאתר, לתעד בחקירות ולהשמיע בבית המשפט גרסאות אמת של עדים.

במסגרת עבודתו, אסף הצוות נתונים בנושא מהארץ ומחו"ל, לרבות בכל הנוגע לאיומים על עדים, דרכי הגנה עליהם, והקשיים והכשלים הקיימים במציאות הנוהגת בישראל בתחום זה. במהלך איסוף הנתונים התברר לצוות כי היקפה הממשי של התופעה, במדינת ישראל, רחב בהרבה מזה הידוע והנסמך על נתונים רשמיים ומדווחים, וכי תופעה זו פוגעת קשות במאבק בפשיעה ובהגנה על הציבור מפניה.

מהדוח עולה כי עבירות רבות בתחום האיום על העדים אינן נחשפות כלל. כתוצאה מכך חקירותיהן של עבירות חמורות מסוכלות באיבן, וההרתעה מפני ביצוע עבירות אלה קטנה והולכת. הדוח מצא כי גם משהושלמו חקירות, ומעשים פליליים או פרשיות פליליות חמורות מגיעים לפתחו של בית-המשפט, עדיין קורה לא אחת שההליך המשפטי מסוכל, או נפגע אנושות, וזאת עקב איומים על עדים או חששותיהם של עדים מפני הנאשמים או מקורביהם.

הצוות מדגיש כי נתונים מדוייקים בנושא אינם בנמצא, וזאת עקב העובדה שישנו פער גדול בין כמות האיומים על עדים בפועל לבין כמות התלונות במשטרה שמוגשות בעקבותיהם הקטנה בהרבה מהאיומים, עובדה שיש בה כדי להמחיש לדעת חברי הצוות את האפקטיביות של האיום על העד במצב העניינים הנוכחי.

הדוח מראה למשל בשנים 2000-2004 נפתחו בממוצע מידי שנה כ-60 תיקי חקירה בלבד, בגין עבירות שעניינן איום ישיר על עדים (להבדיל מהטרדת עד או השפעה עליו בדרכים אחרות). נתונים אלה, לדעת מחברי הדוח, רחוקים מלשקף את המציאות המוכרת לכל מפקד מחוז, פרקליט או ראש לשכת תביעות, ולכל העושים במלאכה בשטח.

איומים רבים ואפקטיביים במיוחד, ממשיך הדוח ומראה, מופנים כלפי עדות בתיקי סחר בנשים, בעיקר כאלו האמורות להעיד נגד חברים ב"רשתות היבוא" הגדולות והמאורגנות. למותר לציין כי גם במקרה זה חוששות מאוד המאויימות להתלונן.

תמונת מצב של תוכנית ההגנה על עדים במדינת ישראל

בדוח נסקרה תמונת המצב המשפטית והעובדתית בכל הנוגע להגנה על עדים במדינת ישראל. בין השאר, מופו הקשיים והכשלים המרכזיים אותם מצא הצוות, לרבות העדר נהלים אחידים ומחייבים המסדירים את מנגנון הטיפול בעדים מאויימים מכל קבוצות האוכלוסיה, העדרם של תקציבים מתאימים ויעודיים למטרה זו, העדר הכשרה מתאימה ומקצועית לעושים במלאכה, אילוצים מערכתיים הגורמים לכך שנושא זה אינו מקבל באופן שוטף את תשומת הלב הראויה, התמשכותו של ההליך המשפטי המקשה אף הוא על אבטחתם של העדים, תנאי מעצר ומאסר ירודים לעדי מדינה, קשיים הנוגעים לעדים עצמם וליכולתם להסתגל לשינויים הנדרשים מהם באורח חייהם, ועוד.

המסקנה מכל אלה היא שעדים רבים אינם זוכים לכל הגנה שהיא, ועדים אחרים, שנמצא כי יש הכרח להגן עליהם, מטופלים בעזרת פתרונות נקודתיים, מאולתרים וחלקיים, בהתאם לאילוצים תקציביים ואחרים. בשורה התחתונה קובע הדוח, "בישראל אין כיום מסגרת מסודרת, מאורגנת ומתוקצבת שתכליתה והתמחותה בהענקת הגנה לעדים. במצב זה, מוטל על משטרת ישראל נטל הטיפול הכולל בנושא, לצד משימותיה האחרות ותוך הישענות על משאביה המוגבלים".

הדוח מציין תופעה חמורה נוספת שבמסגרתה "נעלמים" עדים במהלך החקירה או המשפט שבהם רלבאנטית עדותם. גם לגביהם ניתן אך לשער כי "הועלמו" בגין עדותם הצפויה, או ברחו בשל האיומים שהופנו כלפיהם.

משטרת ישראל, כך עולה מנתוני הדוח, מעניקה הגנה (החורגת מפעילותה השוטפת) לכ-100 עדים בשנה. כ-10 מתוכם הם עדי מדינה שנזקקים להגנה צמודה. ברוב המקרים מפסיקה המשטרה את מתן ההגנה עם סיום המשפט, לאחר שלא ניתן עוד לשבש את ההליך באמצעות האיום, מתוך הנחה שבנקודת זמן זו, רמת האיום יורדת באופן ניכר.

הדוח מדגיש עובדה חשובה, כי עד כה לא ידוע על מקרים בהם נרצחו עדים, אשר זכו להגנת משטרת ישראל כתוצאה מאיום כלפיהם במהלך תקופת אבטחתם. המדובר בהחלט באינדיקציה כי אבטחה טובה ומקיפה יכולה למנוע תופעות אלה.

ההמלצות - הקמת גוף להגנה על עדים בישראל

לאחר בחינת מכלול הנתונים הגיע הצוות למסקנה, כי במצב הנוכחי אין כדי לספק מענה הולם לצרכים ההולכים וגדלים בתחום האיומים על העדים. הדוח קובע, כי ישנה חוסר אחידות בטיפול בעדים מאוימים, הן בשל הקושי לקבוע סטנדרט אחיד ומחייב, הן בשל הקושי לממן ולתכנן טיפול הולם בכל מקרה ומקרה, והן בשל הקושי בגיבוש הערכה מקצועית כוללת לגבי מידת חשיפתו של עד זה או אחר לאיומים והשתנות האיומים עליו מעת לעת.

לאור כל אלה, מצא הצוות כי יש להקים גוף מקצועי, שירכז את הטיפול בנושא על מכלול היבטיו. המדובר בגוף שיעסיק כוח אדם שהתמחותו בתחום הספציפי של הגנה על עדים, ואשר יזכה להכשרה מקצועית ולתקציבים ייעודיים שיופנו אליו לצורך הכשרתו ופעילותו השוטפת. כתוצאה מכל אלה, יהא בידיו של אותו גוף לספק את המענה הנדרש בכל מקרה נתון על-פי נסיבותיו.

הצוות מעריך כי היכולת לספק הגנה ככל האפשר "הרמטית", וחסרת תקלות, תהווה נדבך חשוב וחיוני בהעברת מסר כולל בדבר בטחון העדים, ולכך תהיה השלכה רחבה על אמינותה ויעילותה של מערכת המשפט.

לאור האמור ממלית הצוות על הקמת רשות מקצועית עצמאית, הכפופה למשרד ממשלתי (המשרד לביטחון פנים או משרד המשפטים), שתרכז את הטיפול בנושא על מכלול היבטיו, תקבע סטנדרטים אחידים להערכת האיום הנשקף לעדים, תעסוק בפיתוח הכלים להגנת עדים ותגן, במקרים הראויים, על עדים הנמצאים ברמת סיכון גבוהה. עובדי הרשות יערכו הכשרות לשוטרים, ויעסקו במתן המלצות מקצועיות ובייעוץ שוטף למשטרה לגבי אופן הטיפול בעדים מאוימים שיישארו בתחום אחריותה של המשטרה. הכוונה היא לכל אותם מקרים "שגרתיים", קרי: איומים שלא יוערכו בדרגת מסוכנות גבוהה ושאינם דורשים היערכות מרחיקת לכת.

הצוות ממליץ כי על הרשות יוטלו שלושה תפקידים מרכזיים: הגנה על אותם עדים שיתקבלו לתוכנית ההגנה (ובמידת הצורך - גם על בני משפחתם), פיתוח והדרכה של שיטות ונהלים ראויים בתחום זה לרבות ריכוז ידע מקצועי, שיתוף פעולה בינלאומי ומתן הכשרות לאנשי מקצוע, והעמקת המסר הציבורי שתכליתו לשנות באורח משמעותי את האוירה הציבורית בנושא זה.

עוד מומלץ כי הטיפול באותם עדים שלא יועברו לטיפולה של הרשות, ימשיך להתבצע על-ידי המשטרה ובאחריותה, על-פי מנגנונים מקצועיים ומובנים שיעוצבו לעניין זה. בדוח פורטו רכיבי שיתוף הפעולה בין המשטרה לרשות, אופן העברת עדים לטיפולה של הרשות וכו'.

עפ"י המלצת הצוות, בראש הרשות יעמוד איש מקצוע מנוסה ומתאים, מתחום אכיפת החוק או הביטחון, שכיהן בתפקיד בכיר באחד מאותם גופים. כמו כן תעסיק הרשות, באופן קבוע, יחידה מובחרת של אנשי אבטחה שיוכשרו במיוחד לנושא זה על-ידי הרשות עצמה, ויהיו עובדים קבועים של הרשות, לצורך מתן שירותי אבטחה נחוצים באופן שוטף, ברמה המקצועית ביותר. בנוסף, תכשיר הרשות מבעוד מועד צוות גדול של אנשי אבטחה, שיועסקו על בסיס קבלני, כל אימת שיהיה צורך בכך, בהתאם למקום מגוריהם, זמינותם, היקף האבטחה הנחוצה, וכו'.

הדוח ממליץ כי לאחר שיוחלט על צירופו של עד לתכנית ההגנה, תיבנה על-ידי הרשות תכנית הגנה אישית, אשר תותאם לצרכים הייחודיים של העד, בהתאם להערכה המקצועית שקבעה הרשות, ולמכלול נתוניו האישיים של העד שהובאו בפניה. הרשות תקפיד למפות את פרטי האיום ולוודא כי בתכנית המתגבשת יש כדי לענות על כל רכיביו ומאפייניו. כמו כן, בנוסף לנושאי הביטחון והמיגון, יושם דגש על תכנון כולל של תוכנית ההגנה, באופן שיבטיח מתן מענה לצרכיו המשפחתיים והאישיים של העד, לרבות השתלבות בבתי ספר ובמקומות עבודה, אפשרות לקבלת טיפול רפואי, או צרכים מיוחדים אחרים.

הרשות תעודכן באופן קבוע על-ידי נציג הפרקליטות, לגבי מועדי הדיון בבית-המשפט בתיק בו מעיד העד, וכן תעודכן לגבי פרטי מעצרם ושחרורם של החשודים או הנאשמים בתיק, זהות יתר העדים (הן מטעם התביעה והן מטעם ההגנה) וכיו"ב, ותהיה אחראית להבאת העד לבית-המשפט, לפרקליטות או למשטרה, כאשר יהיה צורך בכך.

כך למשל הבאתו של העד לבית-המשפט, לראיון בפרקליטות או לחקירה במשטרה, לפי העניין, תיעשה על-ידי מאבטחי הרשות, ובתאום עם אנשי המשטרה, לפי הצורך.

כחלק מהפקת הלקחים מהמצב הנוכחי בו עדים נפגעים גם לאחר שהסתיים המשפט הוחלט כי אחריותה של הרשות להגנתו של העד יכול ותימשך גם לאחר סיום ההליך המשפטי, בהתאם להערכת האיום לגביו, ולחומרת הסכנה הנשקפת לו בכל שלב.

המלצה מעניינת נוספת של הצוות היא למסד את נושא העברתם של עדים לחו"ל. הצוות ממליץ להתקשר בהסכמים רשמיים עם המדינות שתימצאנה מתאימות למטרה זו. בהסכמים אלה יוסדר נושא קליטתם בחו"ל של עדים מאויימים, לרבות בכל הנוגע להוצאת מסמכי הזיהוי והרישוי במדינת היעד והסדר מקומות מגורים, עבודה ומוסדות חינוך באותה מדינה. טיפול מקיף כמוצע, יגביר את סיכויי הצלחת ההשתקעות של העד במדינה הקולטת, ויצמצם את החשש מחזרתו ארצה.

לדעת הצוות, אימוץ מכלול ההמלצות המפורטות, לצד צעדים חקיקתיים ואחרים שננקטו לאחרונה (כדוגמת חוק המאבק בארגוני פשיעה), תהיה משום התקדמות בדרך הנכונה למאבק נחוש ויעיל בפשיעה החמורה ובנזקיה. כמו-כן, סבורים חברי הצוות, כי יישום הדוח יאפשר אף את אישרור אמנת פלרמו וחבירתה של ישראל לאותן מדינות הפועלות בנחישות למאבק בפשיעה החמורה והמאורגנת.