בג"צ: הקיצוץ בקצבאות הזיקנה - חוקי ומידתי

בג"צ דחה (יום ה', 9.9.04) עתירה שהגישו 4 ארגונים חברתיים ו-5 אזרחים נגד חוק תוכנית החירום הכלכלית, שהפחית את שיעורי קצבאות הזיקנה.

נשיא בית המשפט, השופט אהרן ברק, קבע כי הזכות החוקתית לקניין חובקת בתוכה את עניין קצבת הזיקנה, ולפיכך יש לבחון אותה לאור פסקת ההגבלה שבחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. עם זאת, הוא קבע כי הפגיעה עומדת בתנאים שבפסקת ההגבלה ולכן היא מידתית.

שני השופטים האחרים בהרכב, אשר גרוניס ואליעזר ריבלין, הסכימו לתוצאה אליה הגיע ברק - שדין העתירה להידחות משום שהפגיעה מידתית - אולם הם בחרו שלא להכריע בשאלה האם הזכות החוקתית לקניין חובקת בתוכה את נושא קצבאות הזיקנה, משום שאין צורך להכריע בכך.

רקע: חוק התוכנית הכלכלית מקצץ בקצבאות

חוק הביטוח הלאומי קבע תשלום קצבת זקנה בשיעור 16% מהשכר הממוצע. בחודש יוני 2002 נחקק חוק תוכנית החירום הכלכלית, ובו בין היתר, סעיפים 2 ו-10(א) העומדים במוקד העתירה. סעיף 2 לחוק מאריך את תקופת ההקפאה של עדכון קצבאות הזיקנה ביחס לשכר הממוצע במשק גם לשנת 2003. סעיף 10(א) לחוק התוכנית הכלכלית, שנחקק כהוראת שעה, הפחית את קצבת הזקנה בשיעור של ארבעה אחוזים.

העותרים: פגיעה בזכות לכבוד, בזכות
לביטחון סוציאלי ובזכות החוקתית לקניין

בעתירה שהוגשה באמצעות עורכת הדין עינת אלבין, טענו העותרים, חלקם פנסיונרים וחלקם גופים העוסקים בנושא, כי סעיפים 2 ו-10(א) אינם חוקתיים שכן הם פוגעים בזכותם של זכאי קצבת הזקנה לכבוד ולקניין בהתאם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לטענתם, קצבת הזקנה המקוצצת מונעת מהם צריכתם של תרופות חיוניות ומוצרי מזון בסיסיים ופוגעת, על כן, בזכות החוקתית לקיום מינימאלי בכבוד. עוד טענו, כי הקיצוץ בקצבת הזקנה פוגע בזכות החוקתית לקניין המשתרעת, לטענתם, על זכאותם לקבל את הקצבאות הממומנות, בחלקן, מכיסם.

עוד טענו העותרים, כי הקיצוץ פוגע בזכותם החוקתית לביטחון סוציאלי. לטענתם, פגיעות אלה אף הן אינן עומדות בתנאיה של פסקת ההגבלה ולכן סעיפים 2 ו-10(א) לחוק תכנית החירום הכלכלית בטלים.

האוצר: הקיצוץ אינו פוגע בקניין ובכל מקרה הוא מידתי

המדינה, שיוצגה על-ידי עו"ד חני אופק ומנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות, עו"ד אסנת מנדל, טענה כי הקיצוץ בקצבת הזקנה אינו פוגע בזכויות חוקתיות של זכאי הקצבה, ומכל מקום פגיעתו עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה.

לטענתה, הבטחתה של רמת קיום מינימאלית מוגשמת באמצעות גמלת הבטחת הכנסה הניתנת על-פי קריטריונים כלכליים. לעומתה, קצבת זקנה הינה הקצבה אוניברסלית, הניתנת לכל מי שהגיע לגיל הפרישה ללא תלות בקריטריונים כלכליים. על יסוד הבחנה זו, טענה המדינה, הקיצוץ בקצבת זקנה אינו פוגע בזכות החוקתית לכבוד. באשר לטענת לפגיעה בקניין, לדעת המדינה מדובר בפגיעה זניחה שאין בה להביא לביטולו של חוק.

עוד טענו העותרים, כי גם הסדר חקיקתי מאוחר יותר בדמות חקיקת חוק ההבראה שהאריך את הפגיעה הראשונית, השאיר על כנו את הפגיעה בזכויות החוקתיות של זכאי קצבת הזקנה ואף מעצימה. עמדת המדינה, לעומת זאת, לא השתנתה בעקבות חקיקת החוק. לטענתה, מאחר שהקיצוץ בקצבת הזקנה הינו חוקתי, הרי שאף הארכתו בחוק ההבראה היא חוקתית.

ברק: הקיצוץ אינו פוגע בזכות לקיום מינימלי בכבוד

בבואו לדון בטענת העותרים כאילו התוכנית הכלכלית פוגעת בזכות לכבוד, מבצע בית המשפט אבחנה בין מי שזכאי לגמלת הבטחת הכנסה בנוסף לקצבת הזקנה לבין זקן הזכאי לקצבת זקנה בלבד. לטענתו, העותרים לא עשו אבחנה זו, ואם היו עושים אותה, היתה "נשמטת טענתם כנגד חוקתיות הקיצוץ".

"הפגיעה לה טוענים העותרים בזכות לקיום מינימלי בכבוד היתה יכולה להישמע, מבלי להכריע בדבר, ככל שהיא תוקפת את היעדר זכאותו של זקן פלוני לגמלת הבטחת הכנסה ולא כשהיא נשענת על הקיצוץ בקצבת הזקנה. כך, על-פי טענתם, עצם הקיצוץ בשיעור של 4%טומן בחובו פגיעה בקיום המינימלי בכבוד. אולם עמידה בתנאים לקבלת גמלת הבטחת הכנסה מונעת את הקיצוץ בקצבת הזקנה ובכך מסירה את החשש של העותרים לפיו נפגעה יכולתם להתקיים בכבוד", כתב הנשיא ברק.

ברק המשיך והתייחס למעמדה החוקתי של הזכות לביטחון סוציאלי, אשר גם לגביה נטען כי נפגעה משמעותית עקב תוכנית החירום הכלכלית. ברק בחן את הסוגיה גם במשפט המשווה, כשהוא מציין ששאלה זו טרם הובררה ישירות במשפט הישראלי.

בסופו של דיון ברק דוחה את הטענה, וקובע כי "לא הקיצוץ בקצבת הזקנה, כשלעצמו, פוגע בזכות החוקתית לביטחון סוציאלי. הפגיעה הנטענת בזכות זו, ככל שתכליתה היא הגנה על קיום מינימאלי בכבוד, נובעת- אם נובעת- כתוצאה מאי עמידה בתנאים לקבלת גמלת הבטחת הכנסה. העותרים לא טענו כנגד אי זכאותם לגמלת הבטחת הכנסה וממילא לא נבחן העניין במקרה שלפנינו". לפיכך, לא מצא בית המשפט מקום לפסוק ספציפית בסוגיה זו.

ברק: הזכות החוקתית לקניין חלה על קצבאות הזיקנה

בסוגייה זו של הפגיעה בזכות לקניין דרך הפגיעה בקצבאות, פוסק ברק כי אכן ישנה פגיעה שכזו ומאחר שכך הרי שיש לבחון האם היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, כלומר נעשתה בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש.

באשר לתכלית הראויה קובע ברק, כי על רקע תוכן תכליתו של החוק הפוגע ולנוכח מידת הצורך בהגשמתה של התכלית, ולאחר שבחן את חוק תוכנית החירום הכלכלית מגיע הוא למסקנה כי התכלית, ככל שהיא נוגעת לקיצוץ בקצבאות הזקנה, אכן ראויה.

"התכלית הינה מניעתו של משבר כלכלי חמור. המשיב מסר בתגובתו נתונים על גודל הגירעון הממשלתי ועל החשש מפני האצת הגידול בחוב הממשלתי (סעיפים 9-11 לתגובתו). אכן, קיומו של חוב טופח עלול לפגוע ביציבותה הפיננסית של מדינת ישראל בטווח הקצר, ולגרום להגדלת נטל המס או האינפלציה בטווח הארוך. במצב דברים זה, הבראת המשק היא חשובה לשם שמירתו של המבנה החברתי, אשר מבקש בתורו להגן על זכויות האדם", כותב הנשיא.

ברק מוסיף, כי הבראתו של המשק ומניעתו של משבר פיננסי הם שמבססים את התכלית הראויה, שכן במצב של משבר כלכלי תתקשה מדינה להגן על זכויות האדם ומצב זה מבקש חוק תוכנית החירום הכלכלית למנוע.

לאחר שקבע כי הפגיעה נעשתה לצורך השגת תכלית ראויה, בודק ברק האם היא גם מידתית. לצורך כך מפעיל הנשיא מספר מבחני משנה. מבחן "ההתאמה" - בוחן אם קיים קשר רציונלי בין האמצעי שנקבע בחוק לבין התכלית אותה בא האמצעי להגשים ולדעת ברק אכן מתקיים בענייננו.

גם במבחן המשנה השני - מבחן "האמצעי שפגיעתו פחותה" - אשר בודק אם לא ניתן היה להגשים את תכלית החוק על ידי אמצעי אחר, שפגיעתו בזכות האדם היא קטנה יותר, מוצא ברק כי לא ניתן היה לאמץ אמצעי אחר שיפגע פחות בקצבאות שכן בכל מקרה הקיצוצים הנרחבים היו גורמים לפגיעות קשות אחרות, לפיכך סבור ברק כי מבחן הפגיעה הפחותה מתקיים במקרה זה.

מבחן המשנה השלישי- מבחן ה"מידתיות במובן הצר" - בודק את התועלת שתצמח לציבור לעומת הנזק שייגרם לפרט. ברק קובע כי גם בתנאי זה עומדת המדינה ומוסיף בהקשר זה: "אינני סבור כי הנזק שנגרם לזכות הקניין של מקבלי קצבת הזקנה עקב הקיצוץ בה אינו עומד ביחס סביר לתועלת הצפויה לחברה מהקיצוץ בה, וזאת לנוכח המשבר החמור אליו עלולה היתה להיקלע מדינת ישראל".

לאור האמור לעיל הגיע ברק איפה למסקנה שהוראות תוכנית החירום הכלכלית אמנם פגעו בזכות הקניין, "אך פגיעה זו היא כדין, שכן היא ממלאת את הוראותיה של פסקת ההגבלה".

גרוניס וריבלין: לא נכריע בשאלת הפגיעה בקניין

השופטים גרוניס וריבלין הסכימו, כאמור, לתוצאה הסופית של פסק דינו של הנשיא, אך הוסיפו כי אין הם נדרשים להכרעה שביצע ברק באשר לשאלה האם קצבת זקנה אכן באה בגדרה של זכות הקניין שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

"הואיל והחוק נשוא העתירה מקיים את הדרישות שבסעיף 8 לחוק היסוד, אין השאלה הנזכרת טעונה להכרעה", כתב השופט גרוניס בעניין.

השופט ריבלין אף העמיק את הסתייגותו מדברי ברק בהקשר זה, וכתב כי "ראוי לזכור כי שאלת היקפה של זכות הקניין המוגנת במסגרת הוראת סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו היא שאלה נכבדה שפנים לה רבות. כך למשל, איני משוכנע כי יש מקום לראות, תמיד, בהסתמכות, בהתחייבות או אפילו בזכות קניין - כפי שהיא מוכרת במשפט הפרטי - משום קניין הראוי להגנה חוקתית".

בג"צ 5578/02, רחל מנור ואח' נ' שר האוצר