ועדת הגז מזהירה מהריכוזיות: תמר ולוויתן מחזיקים ב-66% מהשוק המקומי

הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות משק הגז הטבעי וחיזוק הביטחון האנרגטי מצביעה בדוח הסופי שפרסמה (יום ו', 17.9.26) על רמת ריכוזיות גבוהה במקטע הפקת הגז בישראל, ומזהירה כי ללא כניסת מקורות אספקה חדשים הבעיה עלולה להחריף בשנים הבאות. לצד ההישגים שהוועדה מייחסת למתווה הגז בשיפור מסוים בתחרות ובייצוב ובהורדת מחירים, היא קובעת כי מספר הספקים בעלי עתודות משמעותיות ופנויות לחתימת חוזים נותר קטן וכי אין כיום איום תחרותי משמעותי מצד יבוא או אחסון.

הריכוזיות בולטת במיוחד כאשר בוחנים את השוק לפי החברה המפעילה את המאגרים. לפי הדוח, שברון מפעילה ומחזיקה בזכויות הן במאגר תמר והן במאגר לוויתן, ושני המאגרים יחד מחזיקים בנתח של 66% מהשוק המקומי. הוועדה מעריכה כי משקלם בחוזים חדשים אף עשוי לגדול, משום שיכולתן של ספקיות ממאגרים קטנים ובינוניים להתחייב לכמויות גדולות או לתקופות ממושכות צפויה להצטמצם.

הדוח מדגיש כי הבעיה אינה מתמצה במספר המאגרים או במספר החברות. ישראל תלויה בגז טבעי במידה חריגה: בשנת 2025 הוא היווה 71% מתמהיל הדלקים לייצור חשמל, השיעור הגבוה ביותר בקרב מדינות ה-OECD. במצב כזה, לרמת התחרות בין ספקי הגז יש השפעה אפשרית גם על מחירי החשמל במשק. לפי הערכות המובאות בדוח, עלייה של כ-10% במחיר הגז עשויה להתבטא בעלייה של כ-1% בתעריף החשמל.

הוועדה מצביעה גם על מבנה החוזים כאחד הגורמים שמקשים על התפתחות תחרות. יותר מ-90% מהגז במשק המקומי נמכר במסגרת חוזים ארוכי טווח. חוזים כאלה מספקים ודאות ליצרנים ולצרכנים, אך לפי הדוח הם גם כובלים את הצרכן למשך שנים לרכישה בעיקר מספק אחד ומקשים על-כניסת שחקנים חדשים לשוק. הוועדה מציינת כי במסגרת הליברליזציה של שוקי הגז באירופה ננקטו צעדים לצמצום המשקל היחסי של חוזים כאלה ולעידוד רכישת גז לטווח קצר באמצעות זירות מסחר.

הדוח מתייחס גם לסעיפים חוזיים שעשויים להגביל את התחרות, בהם הסדרי Take or Pay, המחייבים צרכן לשלם עבור כמות מסוימת גם אם לא צרך אותה, סעיפי בלעדיות ומגבלות על מכירת גז לצד שלישי. הוועדה מציעה לבחון קביעת אמות מידה מחייבות לחוזים חדשים, במטרה לאפשר לצרכנים גמישות רבה יותר ולהקל על ספקים חדשים להתחרות על לקוחות קיימים.

לשלב שיקולי תחרות גם על אישורי ייצוא

אחד הניתוחים המרכזיים בדוח קובע כי גם ריבוי מוכרים אינו מספיק כדי ליצור תחרות אם אין בשוק עודף היצע. כאשר הביקוש המקומי שווה להיצע או גבוה ממנו, לכל ספק יש סיכוי גבוה למכור את מלוא הכמות העומדת לרשותו, ולכן פוחת התמריץ להתחרות על הלקוחות באמצעות מחיר. משום כך חלק מחברי הוועדה רואים חשיבות בשמירת "יתירות" - מצב שבו ההיצע הפוטנציאלי לשוק המקומי גבוה מהביקוש.

הוועדה מסבירה כי במצב של עודף היצע, ספק שידרוש מחיר גבוה ויפסיד חוזה למתחרה עלול להיאלץ לדחות את מכירת הגז לשנים מאוחרות יותר. לדחייה כזאת יש עלות כלכלית, ולכן היא יוצרת תמריץ להקדים מכירות ולהתחרות על הלקוחות המקומיים. בשנים האחרונות נוצרה יתירות מסוימת בשל מגבלות על תשתיות הייצוא, אולם הדוח מציין כי עם הרחבת קיבולת הייצוא המגבלה הזאת צפויה להצטמצם. בשל כך הוועדה מציעה לשלב שיקולי תחרות ויתירות גם בהחלטות על אישורי ייצוא.

האונייה המגזזת הפסיקה לפעול כבר ב-2022

מקור נוסף לחולשת התחרות הוא היעדר חלופה חיצונית. לישראל אין כיום מתקני אחסון פעילים לגז טבעי ואין תשתית יבוא פעילה. האונייה המגזזת שאפשרה בעבר יבוא LNG הפסיקה לפעול בישראל בשנת 2022, אף שהתשתית ששימשה לחיבורה למערכת ההולכה עדיין קיימת. במצב כזה, ספק מקומי אינו ניצב כיום בפני איום ממשי של יבוא מתחרה במקרה של עליית מחירים.

לפי הוועדה, הקמת תשתית ליבוא גז, באמצעות צינור או מתקן גיזוז, יכולה להגדיל את מספר מקורות האספקה ולהפחית את הריכוזיות. גם מתקני אחסון עשויים לתרום לתחרות אף שאינם יוצרים מקור גז חדש, משום שהם מאפשרים להזרים לשוק גז בתקופות של ביקוש גבוה, ממתנים תנודות מחירים ומאפשרים פיתוח של סחר משני.

החשש המשמעותי יותר שמציג הדוח הוא דווקא לטווח הארוך. לפי תמונת העתודות וההפקה הנוכחית, מאגרי אנרג'יאן צפויים עם הזמן לרדת בכושר ההפקה, ובהמשך עלול גם מאגר תמר להתכלות. בתרחיש שבו לא יתגלו מאגרים משמעותיים חדשים ולא ייכנס יבוא, הוועדה מזהירה כי בטווח של 13 שנים ומעלה עלולים מחזיקי לוויתן להישאר השחקנים היחידים בשוק המקומי. הדוח מדגיש כי מדובר בתרחיש שמרני וכי גילויים חדשים או יבוא עשויים לשנות את התמונה.

אחד הכלים שאמורים להגדיל את מספר המתחרים הוא מעבר למכר בנפרד ממאגר לוויתן החל משנת 2030. כיום שותפי לוויתן יכולים לשווק את הגז במשותף, אולם בהתאם למתווה הגז הם אמורים בעתיד לשווק את חלקם בנפרד. הוועדה מעריכה שמכר בנפרד עשוי ליצור מידה מסוימת של תחרות בין השותפים, אך מסייגת את האפקטיביות האפשרית שלו: מדובר בגז שמופק מאותו מאגר ובעלויות דומות, כאשר מפעילת המאגר עצמה מתחרה בשותפיה. הוועדה גם מציינת כי מודל כזה טרם יושם בפועל בישראל.

רשות התחרות ואגף התקציבים מול משרד האנרגיה

בדיוני הוועדה עלתה גם הצעה מבנית חריפה יותר. נציגי רשות התחרות ואגף התקציבים הציעו לקדם מתווה שימנע אחזקות צולבות במאגרים המהווים חלק משמעותי מהיצע הגז הישראלי. לפי תומכי ההצעה, הדבר היה מגדיל את מספר משווקי הגז העצמאיים ועשוי היה להביא להפחתה משמעותית בריכוזיות.

רוב חברי הוועדה דחו את המהלך. נציגי משרד האנרגיה טענו כי כפיית שינויי בעלות או החלפת מפעיל במאגר מפותח עלולות ליצור קשיים בהפקה ולהעביר מסר שלילי למשקיעים בנוגע ליציבות הרגולטורית. הרוב העדיף סל של צעדים אחרים, שלדעתו עשויים לשפר את התחרות תוך צמצום ההשלכות השליליות על ההשקעות וההפקה.

מחירי הגז בישראל נמוכים יחסית לאירופה, אך אולי היו יכולים להיות נמוכים אף יותר

המלצות הוועדה כוללות שימוש באישורי ייצוא כדי להבטיח היצע מספיק לתחרות בשוק המקומי, קביעת אמות מידה לחוזים חדשים, יישום מכר בנפרד בלוויתן החל ב-2030, בחינת הסכמי האיזון בין השותפים, עידוד מכר בנפרד גם במאגרים נוספים, קידום יבוא ואחסון והקמת זירת סחר בגז.

הוועדה מציעה לבחון גם תוכנית לשחרור גז, GRP, שבמסגרתה ספקיות יחויבו להציע למכירה חלק מסוים מהיצע הגז שלהן. המטרה היא לפתח את הסחר המשני, שכיום מתקיים בישראל בהיקפים נמוכים ובעסקות ישירות בין צרכנים ומשווקים, ולהקים זירה שתאפשר נזילות גבוהה יותר, הקצאה יעילה יותר של הגז ונקודת ייחוס שקופה יותר למחיר.

למרות האזהרות, הוועדה אינה קובעת כי המחירים בישראל כיום גבוהים כתוצאה מהריכוזיות. מחיר הגז הממוצע בישראל בשנת 2025 עמד על 4.47 דולר ליחידת חום, והדוח מציין כי המחירים המקומיים נמוכים מהמחירים ביצוא לירדן ולמצרים ומהמחיר הממוצע באירופה. עם זאת, הוועדה מדגישה כי בשל מבנה השוק, הרגולציה והחוזים הקיימים קשה לקבוע האם המחיר הקיים הוא מחיר שהיה מתקבל בשוק תחרותי.

הדוח הסופי מחדד בכך את האתגר. המחירים בשנים האחרונות היו יציבים יחסית, אך הוועדה אינה רואה בכך הוכחה לקיומה של תחרות מספקת. מבחינתה, החשש המרכזי הוא שמבנה השוק הקיים, בצירוף התדלדלות עתידית של חלק מהמאגרים והרחבת יכולת הייצוא, יותיר את המשק עם מספר קטן עוד יותר של מקורות אספקה - אם לא יימצאו מאגרים חדשים, לא יפותחו תשתיות יבוא ואחסון ולא ייושמו צעדים נוספים להגברת התחרות.