המדינה לבג"ץ: אפס תקצוב לרשתות החינוך ללא 100% לימודי ליבה

המדינה קובעת כי לא תאפשר את המשך תקצובן המלא של רשתות החינוך החרדיות כל עוד אינן מקיימות את תוכנית היסוד במלואה. עמדת היועצת המשפטית לממשלה המשיבה בשם המדינה חושפת כשלים חמורים באיכות ההוראה, בהעסקת מורים ובקיום מבחני מדידה חיצוניים.

הדברים עולים מתוך כתב תשובה שהגישה המדינה לבג"ץ במסגרת עתירה מספר 14819-03-25. העתירה דורשת לאכוף על מוסדות החינוך את חובות לימודי הליבה כתנאי לתקצוב ציבורי. את היועמ"שית המשיבה כאמור בשם המדינה מייצגים עורכי הדין דניאל מארקס ותום מוזס.

הפער בין חוק יסודות התקציב למציאות

חוק יסודות התקציב קובע הסדר ייחודי לרשתות החינוך החרדיות. רשת מעיין החינוך התורני בני יוסף מקבלת תקציב שנתי של 1.2 מיליארד שקלים. מרכז החינוך העצמאי מקבל תקציב של 1.9 מיליארד שקלים. תקצוב זה ניתן למטרות חינוך בלבד ולפי אמות מידה שוות לכלל ילדי ישראל.

החוק מטיל על הרשתות חובות פדגוגיות מוגברות לעומת מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. מוסדות אלו נדרשים ללמד את מלוא תוכנית היסוד של החינוך הרשמי. זכאותן של הרשתות לתקצוב מותנית בעמידתן המלאה בחובות הבסיס החלות עליהן. המדינה מדגישה כי כל סטייה מחובות אלו מחריפה את אי-השוויון הקיים בבסיסו של ההסדר.

התגלה פער עמוק בין הוראות הדין לבין יישומן בפועל. משרד החינוך הפעיל במשך שנים משטר אכיפה מקל המכונה שיטת המנעד. שיטה זו אפשרה למוסדות ללמד שיעור מופחת של לימודי ליבה ולהיות מתוקצבים באופן יחסי. היועצת המשפטית לממשלה קובעת כי לשיטה זו אין כל עיגון בחוק או בתקנות.

עצירת העברת כספים קואליציוניים

סוגיית אי-העמידה של הרשתות בחובות הליבה הובילה לעצירת העברת כספים במסגרת תוכניות לאומיות. הממשלה התכוונה להחיל על מוסדות הרשתות את רפורמת אופק חדש ואת תוכנית גפ"ן. תוכניות אלו נועדו לשפר את מעמד המורה, להעלות את שכר ההוראה ולהרחיב את הגמישות הניהולית של מנהלי בתי הספר.

היועצת המשפטית לממשלה עצרה את העברת הכספים הקואליציוניים שיועדו למטרות אלו. משרד החינוך ניסה להתנות את כניסת המוסדות לרפורמת אופק חדש בכך שלפחות 50 אחוזים מצוות המורים יהיו בעלי הכשרה מתאימה. התברר כי הרוב המוחלט של המוסדות אינו עומד בתנאי בסיסי זה. הכספים שיועדו לרפורמה זו הוסטו בסופו של דבר למטרות אחרות.

מחסור חמור בהכשרת מורים ללימודי ליבה

נתוני משרד החינוך מעידים על חוסרים משמעותיים בהכשרת מורים במקצועות הבסיס. פחות משמונה אחוזים ממוסדות הרשתות עומדים בדרישות ההכשרה של מורים למקצועות מתמטיקה, מדעים ואנגלית. המדינה מבהירה כי דרישות משרד החינוך בתחום זה לא נאכפו מעולם במסגרת מנגנוני הפיקוח.

המספרים שנחשפו מציגים תמונה קשה לגבי רמת ההוראה במוסדות החרדיים. מתוך 521 מוסדות של הרשתות, ב-413 מוסדות אין מורה אחד המוכשר ללמד מתמטיקה בכיתות ז' עד ח'. נתונים דומים נמצאו בתחום המדעים. ב-458 מוסדות אין אף מורה בעלי הכשרה ללמד מדעים בשכבות הרלוונטיות.

המצב חמור במיוחד בהוראת השפה האנגלית. ב-225 מוסדות אין מורה המוכשר ללמד אנגלית בכלל. 76 אחוזים מהמוסדות אינם מחזיקים מורה לאנגלית עבור תלמידי חטיבות הביניים. הדברים ממחישים את הנתק בין הדרישות הרגולטוריות למצב הקיים.

הימנעות ממבחני מדידה והערכה חיצוניים

חובה נוספת המוטלת על מוסדות הרשתות היא השתתפות פעילה במבחני המדידה וההערכה של משרד החינוך. מבחנים אלו מהווים כלי פיקוח מרכזי לבחינת איכות הלמידה ועמידת המוסד ברמת ההישגים הנהוגה בחינוך הרשמי. מרבית המוסדות נמנעו במשך שנים ארוכות מהשתתפות במבחני המיצ"ב ובמבחנים בינלאומיים.

משרד החינוך נותר ללא נתוני תוצאה אובייקטיביים שיאפשרו להעריך את הישגי התלמידים. מוסדות החינוך העצמאי לא השתתפו כלל במערך ההערכה עד לשנת הלימודים תשפ"ד. מוסדות רשת בני יוסף נמנעו מהשתתפות סדירה עד לשנים האחרונות.

שינוי חיובי מסוים נרשם לאחרונה לקראת שנת הלימודים תשפ"ז. רשת החינוך העצמאי הגיעה לסיכום עם משרד החינוך על השתתפות מלאה במבחני המיצ"ב. המדינה מדגישה כי הימנעות ממבחנים אלו בעתיד תגרור סנקציות תקציביות עד כדי גריעת מוסד מן הרשת.

ביטול הקלות והארכת שנת הלימודים

חלק משמעותי מהפערים נובע מהקלות ייעודיות שניתנו למוסדות החינוך החרדי. חוזר המנכ"ל הרלוונטי קבע היקף שעות מצומצם יותר ביחס לחינוך הרשמי. מוסדות מאריכי שנת לימודים המקיימים לימודים במהלך ארבעה עד שישה שבועות נוספים בחופשת הקיץ זכו להטבה חריגה. מוסדות אלו קיבלו אישור להפחית 50 אחוזים מדרישות שעות הליבה בכיתות ז' עד ח'.

המדינה טוענת כי אין הצדקה מקצועית או פדגוגית להפחתת חובות הלימוד הבסיסיות. ההפחתה ניתנה רק בשל הארכת השנה בשבועות ספורים. המדינה דורשת לבטל פרקטיקה זו לאלתר החל משנת הלימודים הנוכחית. המפקחים יונחו לדרוש יישום מלא של חוזר המנכ"ל בכל כיתות המוסד.

פיקוח תקציבי וחשבות ממשלתית

פעילותן של הרשתות מתאפיינת בניהול תקציבי עצום המחייב שקיפות ומינהל תקין. תקציבן המשותף של שתי הרשתות עולה על שלושה מיליארד שקלים בשנה מכספי משלם המיסים. בשנים האחרונות נעשו מאמצים ניכרים על-ידי משרד האוצר ואגף החשב הכללי להסדיר את ההתנהלות הכספית של העמותות המנהלות את הרשתות.

המדינה החלה בהטמעת מודל תקצוב נורמטיבי שיחליף את המודל הקודם בו הרשתות תוקצבו לפי הוצאותיהן בפועל ללא זיקה לעמידה בדרישות. החשב הכללי פועל להקמת מערך פיקוח ובקרה חיצוני המורכב מעובדי משרד האוצר. מהלך זה נועד להבטיח את ניתוק הרשתות ממערכות התשלומים הממשלתיות והעברתן לניהול עצמאי הכפוף לכללי תקצוב מוגדרים מראש.

גיבוש מתווה פיקוח ואכיפה נוקשה

משרד החינוך מחויב לגבש מתווה פיקוח עדכני שיבטיח את עמידת המוסדות בהוראות הדין. המתווה כולל דרישה לקביעת תוכנית יסוד אחודה בחקיקת משנה שתחול על כלל מוסדות החינוך בישראל. שיטת המנעד המאפשרת הוראה חלקית של מקצועות הליבה תבוטל לחלוטין.

הפיקוח על המוסדות ישתנה וידרוש דיווח ישיר מטעם מנהלי בתי הספר. הדיווח לא יועבר עוד דרך הנהלת הרשת כפי שהיה נהוג עד כה. מתווה להכשרת מורים ייושם בהדרגה על פני חמש שנים תוך עצירת קליטת מורים חדשים חסרי הכשרה מתאימה. מוסד שלא יעמוד בדרישות הליבה לא יאושר כחלק מהרשתות.

התנגדות שר החינוך למתווה המשפטי

שר החינוך הביע התנגדות נחרצת לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה ודרש ייצוג נפרד בבית המשפט העליון. השר טוען כי היקף התקצוב צריך להיות תואם להיקף הביצוע בפועל של תוכנית היסוד. עקרון זה מאפשר לשיטתו תקצוב יחסי סביר והוגן.

השר מסר כי מחיקת מדרגות הביניים מייצרת תמריץ מסוכן למוסדות לבחור בחלופה של ויתור על דרישות הליבה. לטענתו צעד כזה יוביל למעבר המוסדות למעמד פטור ולהפחתה ממשית של לימודי הליבה בשטח.

השר שלל את הדרישה לקבוע תוכנית יסוד אחודה בחקיקת משנה. היועצת המשפטית לממשלה אישרה לשר החינוך ייצוג נפרד בדיון המשפטי הקרוב שייערך בבית המשפט העליון.