פחות החלטות, יותר משימות: הממשלה מציגה שיעור ביצוע של 85%

ממשלת ישראל ביצעה במהלך 2025 כ-85% מהמשימות שהוטלו על גופי הממשלה במסגרת החלטות ביצועיות - כך מציג דוח חדש של אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה. מדובר בשיפור ניכר לעומת 2024, שבה עמד שיעור הביצוע השנתי המעודכן על 74%, אך קריאה מעמיקה בדוח מגלה כי הנתון המרכזי דורש כמה הסתייגויות חשובות.

במהלך 2025 נדרשו גופי הממשלה לבצע 2,861 משימות. מתוכן דווח כי 2,381 בוצעו. חלוקה פשוטה של מספר המשימות שבוצעו בכלל המשימות שנועדו לביצוע נותנת שיעור של כ-83.2%, ולא 85%. הדוח מציין בהערת שוליים כי על 81 משימות לא התקבל דיווח. כאשר מוציאים אותן מהחישוב מתקבל שיעור של כ-85.6%, אך הדוח אינו מסביר במפורש אם כך חושב הנתון הרשמי.

הפער אינו מבטל את מגמת השיפור, אך הוא מדגיש את ההבדל בין משימה שבוצעה, משימה שלא בוצעה ומשימה שלא התקבל לגביה דיווח. משום שדרך החישוב אינה מפורטת, ראוי להתייחס לשיעור של 85% כנתון שמציג משרד ראש הממשלה - ולא כתוצאה שניתן לשחזר בוודאות מהמספרים המובאים בדוח.

161 החלטות הפכו ל-4,503 משימות

בשנת 2025 אישרה הממשלה 161 החלטות שהוגדרו כביצועיות. כל החלטה פורקה בידי אגף ממשל וחברה לפעולות מוגדרות, שלהן נקבעו גוף אחראי ומועד יעד. בסך-הכל נגזרו מההחלטות החדשות 4,503 משימות - מספר גבוה במיוחד ביחס לשנים קודמות.

לא כל המשימות נועדו להתבצע מיד. מתוך 4,503 המשימות שנקבעו בהחלטות שהתקבלו במהלך השנה, 1,468 יועדו לביצוע ב-2025. אליהן נוספו 1,393 משימות שמקורן בהחלטות קודמות, אך מועד ביצוען נקבע לשנה זו. כך הגיע מספר המשימות הכולל שהממשלה נדרשה להשלים במהלך השנה ל-2,861.

הנתונים מצביעים על שינוי בדפוס עבודת הממשלה: מספר ההחלטות היה נמוך לעומת כמה מהשנים האחרונות, אך מספר המשימות שנגזר מהן היה גבוה מאוד. ב-2024 התקבלו 257 החלטות ממשלה וב-2023 התקבלו 196, לעומת 161 בלבד ב-2025. מנגד, מספר המשימות שנוצרו מהחלטות 2025 הגיע ל-4,503, לעומת 2,696 משימות שמקורן בהחלטות 2024.

במשרד ראש הממשלה מעלים אפשרות שהמעבר לפחות החלטות הכוללות יותר משימות ממוקדות מסייע לביצוע. עם זאת, הדוח אינו מוכיח קשר ישיר בין צמצום מספר ההחלטות לבין השיפור בשיעור היישום, אלא מציג זאת כאפשרות שנדרשת לבדיקה נוספת.

התקציב מעכב מחצית מהמשימות

הסיבה המרכזית לאי-ביצוע אינה מחסור בחקיקה, קשיים משפטיים או הליכי מכרז ממושכים - אלא כסף. מבין המשימות שלא בוצעו ושעבורן דווח על חסם, 171 משימות - 50.1% - עוכבו בשל בעיות בניהול התקציב.

החסם הנפוץ ביותר היה מצב שבו לא הועברה דרישה תקציבית שסוכמה בין הגופים. חסם זה הופיע ב-72 משימות. ב-26 משימות נוספות התעכב הביצוע בשל עיכוב בהעברת הכספים, וב-16 משימות הוגדר קיצוץ תקציבי כגורם שמנע או עיכב את השלמתן.

המשמעות המעשית היא שבחלק ניכר מהמקרים הממשלה קיבלה החלטה, חילקה אחריות וקבעה משימה - אך המנגנון התקציבי לא הושלם. לעיתים הגוף המעביר או הגוף המקבל לא הגיש את הדרישה התקציבית, לעיתים כסף שתוכנן לא הגיע למשרד ולעיתים קיצוץ שעליו החליטה הממשלה פגע במקור שנועד לממן את הפעילות.

הדוח מפרט מגוון רחב של תקלות אפשריות: אי-בהירות בהסכמות התקציביות, בעיות בהוצאת תקציב קיים, עיכוב בהעברות כספים, קשיים באיגום תקציבים בין משרדים והערכת חסר של עלות המשימה. במילים פשוטות, החלטה ממשלתית עשויה להיראות שלמה על הנייר, אך להתברר כקשה לביצוע כאשר מקור הכסף אינו מוגדר היטב או אינו מועבר במועד.

התמונה בולטת במיוחד משום שכמחצית מכלל המשימות בהחלטות הממשלה הן תקציביות - משימות שעניינן הקצאת כסף, העברתו או ניצולו. שיעור הביצוע הנמוך ביותר בקבוצה זו נרשם במשימות שבהן משרד נדרש להעביר כסף מתוך מקורותיו למשרד אחר - 79.5%. שיעור הביצוע הגבוה ביותר, 89.3%, נרשם בניצול תקציב תוספתי שהועבר מאגף התקציבים.

גם שיתוף הפעולה בין המשרדים מקרטע

החסם השני בגודלו היה שיתוף פעולה לקוי. 55 משימות, שהן 16.1% מהמשימות שלא בוצעו ושסווג להן חסם, עוכבו בשל תלות בגורם אחר. ב-30 מקרים גורם מחוץ למשרד התעכב בביצוע חלקו, וב-14 מקרים דווח על היעדר שיתוף פעולה מצד גורם מחוץ למשרד.

מאחורי ההגדרה המינהלית מסתתרת אחת הבעיות המוכרות בעבודת הממשלה: החלטות רבות מחייבות כמה משרדים, יחידות סמך ורשויות לפעול יחד. די בכך שאחד הגופים אינו מעביר מידע, אינו משלים את חלקו או אינו משתף פעולה - כדי לעכב את התהליך כולו.

50 משימות נוספות, שהן 14.7%, נתקעו בשל בעיות תכנון וניהול. ב-14 מהן דווח כי למשרד לא היו המידע והנתונים הדרושים כדי להתקדם. חסמים אחרים בקבוצה זו כוללים שינוי בסדרי העדיפות, חילופי בעלי תפקידים, היעדר הכרעה ניהולית והערכת חסר של היקף העבודה.

החסם הכללי "אחר", שלו צורף הסבר מילולי, הופיע ב-70 משימות. השימוש הנרחב בקטגוריה שאינה אחידה מקשה לנתח באופן מלא את הגורמים לעיכוב ולהשוות ביניהם.

מי הוביל ומי נשאר מאחור

שיעור הביצוע הממוצע במשרדי הממשלה עמד על 85%, אך הפערים בין המשרדים היו גדולים. משרד האנרגיה והתשתיות ומשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות הגיעו ל-100%. משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי הגיע ל-99%, משרד המורשת והמשרד להתיישבות ולמשימות לאומיות ל-97%, משרד המשפטים ל-96%, משרד התיירות ל-95% ומשרד הפנים ל-94%.

משרד החינוך ומשרד הכלכלה והתעשיה הגיעו ל-92%. משרד ירושלים ומסורת ישראל, משרד התרבות והספורט, משרד העבודה ומשרד הבריאות הגיעו ל-91%. המשרד לביטחון לאומי ומשרד הבינוי והשיכון רשמו 90%, ואילו משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה ומשרד הביטחון הגיעו ל-89%.

בתחתית הרשימה ניצב המשרד לשיתוף פעולה אזורי עם 33%. משרד התקשורת הגיע ל-65%, המשרד לשוויון חברתי וקידום מעמד האישה ומשרד החוץ ל-71%, משרד העלייה והקליטה ל-72%, ואילו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד האוצר הגיעו ל-73%. המשרד להגנת הסביבה רשם 75%, משרד החקלאות וביטחון המזון 77% ומשרד ראש הממשלה 81%. הנתונים מופיעים בגרף המשרדים בעמוד 8 של הדוח.

עם זאת, השוואה ישירה בין המשרדים עלולה להטעות. הדוח מדגיש כי מספר המשימות שונה מאוד ממשרד למשרד: יש משרדים שנדרשו לבצע משימות בודדות, ולעומתם משרדים שנשאו באחריות למאות משימות. משרד שהשלים שלוש מתוך שלוש משימות יקבל שיעור ביצוע של 100%, אף שהיקף פעילותו קטן לאין שיעור ממשרד שהשלים מאות משימות והגיע ל-90%.

הדוח אינו מציג לצד שיעור הביצוע של כל משרד את מספר המשימות המדויק שהוטל עליו בתרשים המרכזי. משום כך, הנתון מאפשר לזהות פערים, אך אינו מספיק כדי לקבוע איזה משרד תפקד בצורה הטובה ביותר במונחים של היקף עבודה, מורכבות או השפעה על הציבור.

יחידות הסמך הציגו שיעור ביצוע ממוצע של 77%. המטה לביטחון לאומי, המרכז למיפוי ישראל, מערך הסייבר הלאומי, רשות האכיפה והגבייה, רשות השירות הלאומי-אזרחי, רשות התחרות ותנופה לצפון השלימו 100% מהמשימות שיועדו להן.

בתחתית הדירוג ניצבה הנהלת בתי הדין הרבניים עם 33%, ואחריה מטה התכנון הלאומי עם 40%. רשות האוכלוסין וההגירה ורשות החברות הממשלתיות רשמו 43% כל אחת. הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב הגיעה ל-58%, רשות מקרקעי ישראל ל-59%, מערך הדיגיטל הלאומי ל-71% ורשות המיסים ל-77%.

נציבות שירות המדינה הגיעה ל-80%, מנהלת התקומה ל-82%, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ל-83%, ואילו מינהל התכנון והרשות הממשלתית למים ולביוב הגיעו ל-87%.

התאגידים הסטטוטוריים הגיעו לשיעור ביצוע ממוצע של 86.1%. המועצה להשכלה גבוהה השלימה 100% מהמשימות, שירות התעסוקה הישראלי הגיע ל-92%, רשות החדשנות ל-81%, רשות הטבע והגנים ל-80% והמוסד לביטוח לאומי ל-78%.

השיפור השנתי משמעותי - המצטבר כמעט לא השתנה

הדוח מבחין בין שני מדדים. הראשון הוא שיעור הביצוע השנתי - כמה מהמשימות שמועד היעד שלהן חל באותה שנה הושלמו באותה שנה. השני הוא שיעור הביצוע המצטבר - נתון שמביא בחשבון גם משימות שהושלמו באיחור בשנים מאוחרות יותר.

שיעור הביצוע השנתי המוצג בדוח עלה מ-74% ב-2024 לכ-85% ב-2025. שיעור הביצוע המצטבר עלה מ-81% ל-85%, לאחר שבשנים קודמות עמד ברמות גבוהות יותר. לכן לא נכון לקבוע כי המדד המצטבר לא השתנה כלל, אלא שהוא נותר נמוך לעומת מרבית שנות המעקב הקודמות.

במבט של עשור, הנתונים מלמדים כי הממשלה משלימה בסופו של דבר חלק גדול מהמשימות, גם כאשר אינה עומדת במועד המקורי. הדוח מציין כי שיעור הביצוע המצטבר הממוצע מתחילת המעקב עומד על כ-89%. אלא שביצוע מאוחר אינו שקול לביצוע בזמן: הקמת שירות ציבורי, העברת תקציב לרשות מקומית או הפעלת תוכנית חברתית לאחר עיכוב עשויות להירשם בסופו של דבר כהצלחה, בעוד שהציבור נאלץ להמתין לתוצאה.

החלטות השיקום קיבלו ציונים גבוהים

משרד ראש הממשלה בחן כמה החלטות רוחביות, ובהן התוכניות לשיקום הנגב המערבי וחבל התקומה, פיתוח היישובים הדרוזיים והצ'רקסיים, האצת הפעילות העסקית בצפון, קידום השירותים המקוונים, מעבר הממשלה לענן וסיוע לחיילי המילואים.

החלטת הממשלה לשיקום, חידוש ופיתוח חבל התקומה הגיעה לשיעור ביצוע מצטבר של 96%. התוכנית להאצה כלכלית ולהשבת הפעילות העסקית בצפון הגיעה ל-94%, והתוכנית להעצמה ופיתוח ביישובים הדרוזיים והצ'רקסיים הגיעה ל-90%.

גם התוכנית לשיקום ופיתוח יישובי הנגב המערבי הגיעה ל-90%. החלטת המעבר המנוהל של הממשלה לענן ציבורי עמדה על 87%, תוכנית ההוקרה, הסיוע והתגמול לחיילי המילואים על 87%, ואילו ההחלטה להאצת השירות המקוון לאזרח וליצירת תשתיות מקוונות הגיעה ל-77% - השיעור הנמוך ביותר בין ההחלטות שנבחרו לבדיקה.

הדוח מציין כי החלטות השיקום והפיתוח כללו מספר גדול במיוחד של משימות תקציביות. התוכנית ליישובים הדרוזיים והצ'רקסיים כללה 134 משימות תקציביות, והתוכנית לשיקום הנגב המערבי כללה 133. למרות המורכבות והיקף המשימות, שיעורי הביצוע שלהן היו גבוהים יחסית.

הדוח אינו בודק אם המשימה באמת הצליחה

לצד הנתונים החיוביים, מגבלת הדוח משמעותית: המעקב הוא בינארי. כל גוף נדרש לסמן לגבי כל משימה אם היא "בוצעה" או "לא בוצעה". הדוח אינו מעניק ציון חלקי למשימה שהושלמה רק בחלקה, אינו מודד את איכות התוצאה ואינו בוחן אם הפעולה השיגה את מטרתה.

כך, למשל, משימה לגבש תוכנית יכולה להיחשב כמשימה שבוצעה ברגע שהתוכנית נכתבה - גם אם טרם הופעלה. משימה להפעיל שירות עשויה להירשם כהצלחה אף שהשירות הגיע למספר קטן של אזרחים או פעל ברמה שאינה מספקת. הדוח עצמו מבהיר כי הוא אינו כולל הערכה איכותנית של המהלכים ואינו מפלח את מורכבות הביצוע או את התחום שבו עוסקת כל החלטה.

הנתונים מבוססים על דיווחי הגופים הממשלתיים עצמם. אגף ממשל וחברה מרכז ומעבד את המידע, אך הדוח אינו מתאר מנגנון ביקורת חיצוני שבודק באופן שיטתי אם כל משימה שסומנה כבוצעה אכן הושלמה במלואה.

בנוסף, המעקב אינו כולל החלטות בענייני חוץ וביטחון, שמרוכזות בידי ראש המטה לביטחון לאומי. הוא גם אינו כולל החלטות ייעודיות הנוגעות לחוקים הקשורים לתקציב הממשלה, אף שמשימות תקציביות שנקבעו בהחלטות אחרות נכללות במעקב.

הדוח מציין גם כי צה"ל, תחת משרד הביטחון, ושירות הביטחון הכללי, תחת משרד ראש הממשלה, לא דיווחו בשנת המעקב בשל המצב הביטחוני, וכי הדיווחים מולם יושלמו בהמשך.

מערכת חדשה אמורה להתריע בזמן אמת

אחת הבעיות המרכזיות במנגנון הקיים היא שהדיווח מתבצע אחת לשנה. במצב כזה, חסם עשוי להתגלות להנהלת הממשלה ולציבור זמן רב לאחר שמועד הביצוע חלף. משרד ראש הממשלה הודיע כי הוא נערך להעמיד לרשות הנהלות המשרדים מערכת חדשה בשם "מבט", שאמורה להציג תמונת מצב שוטפת ולאפשר מעקב רציף אחר יישום ההחלטות.

המערכת נמצאת בהרצה וצפויה לאפשר למנכ"לי המשרדים לזהות עיכובים במהלך השנה, להסיר חסמים ולהעלות מחלוקות בין-משרדיות לדיון בפורום המנכ"לים. המהלך עשוי להפוך את הדוח מכלי שמתאר בדיעבד מה לא בוצע - לכלי שמסייע למנוע את הכשל מראש.

באגף ממשל וחברה מתכוונים גם לפעול מול אגף התקציבים ומזכירות הממשלה לשיפור ניסוחן של החלטות. מחברי הדוח מצביעים על שפה עמומה, לוחות זמנים שאינם ישימים, ריבוי גורמים המוגדרים כאחראים וחוסר בהירות בנוגע למקור התקציב כגורמים שחוזרים ומעכבים ביצוע.

הכוונה היא להגדיר לכל החלטה משרד ממשלתי מוביל, לקבוע תחומי אחריות ברורים, להבהיר את מקורות התקציב ולהציב לוחות זמנים מציאותיים. אלו נשמעות דרישות בסיסיות, אך עצם הצורך להדגיש אותן מלמד עד כמה החלטות ממשלה עלולות להתקבל לפני שכל פרטי הביצוע נסגרו.

השורה התחתונה

דוח 2025 מציג שיפור ניכר בשיעור הביצוע השנתי של משימות הממשלה. מספר המשימות היה גבוה, כמה מהחלטות השיקום המורכבות הגיעו לשיעורי ביצוע של 90% ומעלה, ומשרדים ויחידות מסוימים דיווחו על השלמת כל המשימות שנקבעו להם.

עם זאת, הנתון המרכזי אינו מספר את כל הסיפור. על 81 משימות לא התקבל דיווח, דרך החישוב שהובילה לשיעור של 85% אינה מוסברת במלואה, הנתונים מבוססים על דיווח עצמי והדוח אינו בודק אם הפעולות שבוצעו היו איכותיות, יעילות או מועילות לציבור.

הכשל הבולט ביותר נותר תקציבי: הממשלה יודעת לקבל החלטות, אך פעמים רבות אינה משלימה בזמן את הדרישות וההעברות התקציביות שנדרשות כדי לממש אותן. כל עוד החלטות יאושרו בלי מקור תקציבי ברור, גוף מוביל ולוח זמנים ישים - גם שיעור ביצוע גבוה יחסית יתקשה לשקף במלואו את השינוי שהאזרח מרגיש בשטח.