פיצול היועמ"ש: רוטמן הגיע להסכמות עם בוארון, בליי הזהיר מפגיעה באיזונים

ועדת החוקה אישרה לפצל את הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי, במסגרת הכנתה לקריאות שנייה ושלישית - ומליאת הכנסת אישרה אחר חצות את הפיצול. הפיצול אינו מפצל בשלב זה את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה עצמו, אלא מפריד בין חלקי הצעת החוק לצורך המשך קידומם.

יועץ ועדת החוקה, עורך הדין הד"ר גור בליי, הסביר כי הפיצול נעשה מכוח סעיף 84ב לתקנון הכנסת, וכי נדרשת הצבעה בוועדה ולאחריה הצבעה במליאה לאישור הפיצול להצעות חוק נפרדות. לדבריו, "המשמעות העיקרית של הפיצול - תפקיד היועץ נותר תפקיד מאוחד - אין פיצול של התפקיד, אלא תפקיד אחד שהוא גם יועץ משפטי לממשלה וגם תובע כללי ואין הפרדה למשנה בכיר שמטפל באינטרס הציבורי".

לפי ההסבר שנמסר בדיון, כלל הסעיפים הנוגעים לתובע הכללי יוצאים מן החוק, וכן סעיפי הטבלה של התיקונים העקיפים. נוסף על כך, יוצא מן ההצעה הפרק העוסק בהליך המינוי וההעברה מכהונה של היועץ המשפטי לממשלה. בליי הדגיש כי מעבר לסעיפים החדשים, המוקד המרכזי הוא ההשלכה על התחום הפלילי.

האופוזיציה דורשת חוות דעת כתובה

חבר הכנסת יואב סגלוביץ' (יש עתיד) דרש חוות דעת כתובה על השינויים בנוסח, וביקש לדעת מה משמעות הסרת מנגנון "מגן האינטרס הציבורי", ובייחוד מה יקרה בחוקי הבחירות שבהם, לדבריו, המודל הנוכחי אינו מספק הגנה.

חבר הכנסת גלעד קריב (העבודה) טען כי מדובר במהלך שאינו טכני אלא תקדימי: "השינוי אינו טכני, והוא תקדימי. אני לא מכיר פרוצדורה כזו במצב כזה. תצביעו עכשיו על הפיצול ונדון בו אחרי המליאה. אחרת זה אביוז של התקנון ושיבוש מוחלט של סדר הדברים במליאה".

בליי השיב כי יש להקריא את הסעיפים שהיבטים שונים בהם משתנים, אך אין חובה להביא בכל מקרה התייחסות כתובה, אף שהדבר רצוי. לדבריו, "אני מסכים שאי אפשר להשלים את הדיון ללא הצבעת המליאה, אך אפשר לקיים את הדיון גם לפני ההצבעה". הוא הוסיף כי אם המליאה לא תאשר את הפיצול, רשאי יושב-ראש הוועדה לוותר על הפרקים שביקש לפצל ולדון בסעיפים שנותרו.

החשש המרכזי: התגברות בתחום הפלילי

בליי התמקד בסכנת חדירת מנגנון ההתגברות על חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה אל התחום הפלילי. לדבריו, הנוסח הקיים אינו מגדר די הצורך את התחום הזה, אף שיש הסכמה כי יש לשמר את עצמאות המשפט הפלילי.

הוא הזהיר מפני השלכות על היבטים תביעתיים שאינם מופיעים בחקיקה, ובהם התביעה המשטרתית, אופן החקירות והקשר בין פרשנות משפטית לבין אכיפה פלילית. כדוגמה ציין עבירות צווארון לבן, שבהן הפרשנות של ההוראה האוסרת מכתיבה לעיתים את אופן האכיפה. "אם הייעוץ המשפטי לממשלה קובע פרשנות ביחס לקבלת מתנות והממשלה יכולה לעשות לכך התגברות", אמר, המשמעות עלולה להיות התערבות עקיפה במדיניות אכיפת החוק.

בליי הזכיר כי בדוח ועדת אגרנט, כאשר נדונה האפשרות של הממשלה לסטות מעמדת היועץ, התחום הפלילי הוחרג ממנגנון כזה. לדבריו, כאשר אין עוד דמות נפרדת לתחום הפלילי, כפי שהיה אמור להיות במודל המקורי של התובע הכללי, נדרש בידוד חלופי וברור יותר.

בליי: המוסד נחלש דרמטית

גם במסמך שהופץ לחברי הוועדה, הייעוץ המשפטי לוועדה מזהיר כי השילוב בין מנגנון ההתגברות על חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה לבין חסימת היועץ מייצוג בערכאות "מחליש דרמטית את המוסד ואת יכולתו לקיים ביקורת פנים-מוסדית אפקטיבית". לפי המסמך, החשש הוא משימוש בכלים אלה דווקא במקרי קצה, שבהם הממשלה תבקש להרחיב את כוחה מעבר למגבלות החוק .

בליי אמר בדיון כי במערכת הישראלית ליועץ המשפטי לממשלה יש תפקיד מיוחד: מצד אחד לסייע לממשלה למלא את תפקידה, ומצד שני לשמש גורם פיקוח ובקרה שנועד להבטיח כי הממשלה תפעל על-פי דין. לדבריו, מנגנון ההתגברות ומתן האפשרות לייצוג נפרד של הממשלה, תוך חסימת היועץ מהתייצבות בבית המשפט, הם "שינוי מהותי באופי התפקיד" מול המצב הקיים.

הוא הוסיף כי הקושי חריף במיוחד בשני תחומים: התחום הפלילי, שבו הגידור חסר; ותחום הבחירות, שבו לדבריו אין גידור כלל - לא לעניין ההתגברות ולא לעניין הייצוג בבית המשפט.

רוטמן: ההסדר מקובל בדמוקרטיות

יושב-ראש ועדת החוקה, חבר הכנסת שמחה רוטמן, דחה את טענות האופוזיציה והייעוץ המשפטי על סכנות חריגות בהצעה. לדבריו, סעיפים רבים שונו באופן מהותי לעומת הנוסח המקורי בקריאה הטרומית ובקריאה הראשונה, בעקבות הערות שנשמעו בדיונים. "זו הוכחה ניצחת לכך שאנו קשובים ופתוחים לשכנוע", אמר.

רוטמן טען כי דברי האופוזיציה על "קטסטרופות" שייגרמו מן החוק מנותקים מן המציאות, וכי מדובר בהסדר מקובל הקיים בכל מדינה דמוקרטית. הוא הוסיף כי הדיון הנוכחי נועד לעסוק בפיצול הצעת החוק ובנוסחה הסופי, ובהמשך יופץ נוסח להסתייגויות, לאחר אישור הפיצול במליאת הכנסת.

במקביל, חברי האופוזיציה בוועדה התנגדו לקציבת הזמן להגשת ההסתייגויות. לפי הודעת הוועדה, רוטמן הודיע כי אם הפיצול יאושר במליאה, יופץ מיד נוסח להסתייגויות, וכי הנמקת ההסתייגויות תחל למחרת בערב ותימשך אל תוך הלילה.

סערה סביב יועצי המשרדים

חלק מרכזי בדיון עסק במעמדם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה. חבר הכנסת אביחי בוארון (ליכוד) ביקש להחזיר להצעה את המנגנון שיזם במקור, שלפיו ייווצר נתק בין היועץ המשפטי לממשלה לבין היועצים המשפטיים במשרדים בתחומי התמחותם, כך שאלה יפעלו בעצמאות מקצועית.

רוטמן התנגד לבקשה. לדבריו, הצעתו של בוארון, שמוזגה בעבר להצעת החוק הנוכחית, עסקה במעמד היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה מול היועץ המשפטי לממשלה. אולם רוטמן אמר כי שכנע את בוארון כי נכון יותר לקבוע בחוק שכל היועצים המשפטיים ברשות המבצעת ייתנו ייעוץ משפטי למשרד או לגוף שבו הם פועלים מכוח סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה ומטעמו.

רוטמן הזהיר כי הענקת עצמאות מוחלטת ליועצים המשפטיים במשרדים "תגרום לממשלה לדבר בקולות מנוגדים". עם זאת, הוא הוסיף כי אם בוארון יגיש הסתייגות שתבקש לשמר את המצב הקיים, שבו כפיפות היועצים המשפטיים במשרדים ליועצת המשפטית לממשלה מעוגנת בהחלטת ממשלה, הוא יקבל אותה כדי להשאיר את מערכת הכפיפות הנוכחית.

פרקש-הכהן: זו שיטת הסלמי

חברת הכנסת אורית פרקש-הכהן (המחנה הממלכתי) תקפה את השינוי ואמרה כי כל ההצדקה לחוק הייתה הצורך להסדיר את מוסד היועץ המשפטי לממשלה בחקיקה, אך כעת הוועדה מוכנה למחוק סעיף ולהישען על החלטת ממשלה. לדבריה, מחיקת סעיף שנועד למנוע "אנרכיה" ולשמור על דיבור אחד של הממשלה בתחום המשפטי "מכשירה את הקרקע לשלב ב' בשיטת הסלמי".

רוטמן השיב כי כאשר מוסד מסוים מוסדר בחקיקה, פרטי ההסדרים נקבעים פעמים רבות בהחלטות ממשלה ובהנחיות יועץ משפטי. לדבריו, מערכת היחסים בין היועצים המשפטיים במשרדים לבין היועץ המשפטי לממשלה אינה דורשת כעת הסדרה בחוק. "ההסדר הקיים טוב, ואם זה עובד אל תיגע", אמר.

רוטמן הסביר כי הכללת הסעיף בנוסח המקורי נועדה לעגן את המלצות ועדת אברמוביץ', אך אין לו כוונה לשנות את הדין החל או לקבע אותו בחקיקה שעלולה להוביל לתוצאות לא רצויות. לדבריו, חקיקת הסעיף עלולה לחסום את הממשלה בעתיד מביצוע התאמות ושינויים מבניים נחוצים.

האופוזיציה: החוק מרסק את ההגנה על האזרח

חברת הכנסת קארין אלהרר (יש עתיד) אמרה כי מאז הקמתה, הממשלה פועלת נגד היועצת המשפטית לממשלה. לדבריה, מטרת האופוזיציה - שהייתה צריכה להיות גם מטרת הקואליציה - היא להגן על אזרחי המדינה ועל זכויותיהם. "הצעת החוק הזו רק תקצין את המצב ותגרום לציבור להבין שהממשלה פועלת נגדו ולא לטובתו", אמרה.

חבר הכנסת גלעד קריב (העבודה) החריף עוד יותר וטען כי במציאות שבה האזרח זקוק להגנה מפני הממשלה, "הפונקציה היחידה שמעניקה לו את ההגנה הזו כיום היא הייעוץ המשפטי לממשלה". לדבריו, החוק מבקש "לרסק את המוסד הזה", משנה את האיזון העדין בין האזרח למדינה, ושולח מסר שלפיו "השלטון הוא החוק והחוק הוא השלטון". קריב הגדיר את המצב "אזעקת אמת ותחושת חירום של ממש".

לימון: החוק ינרמל הפרה שיטתית של החוק

המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עורך הדין הד"ר גיל לימון, טען כי ההצעה אינה הצעה לפיצול אלא לביטול מוסד היועץ המשפטי לממשלה. לדבריו, "הצעת החוק שמונחת בפנינו מסירה את המסכות - כי אחרי שהחוק הזה יעבור היועץ המשפטי לממשלה יהפוך לעורך דין פרטי של הממשלה ולא יוכל למלא תפקידו כפי שהוא קיים היום".

לימון אמר כי עצמאות היועץ המשפטי לממשלה נשענת במידה רבה על דרכי המינוי וההעברה מכהונה, וכי הנוסח החדש מאפשר לממשלה לשנות את הכללים הללו ללא דיון מעמיק. הוא הזהיר כי משמעות ההצעה בתחום הייעוץ היא שהממשלה תהיה הגורם המוסמך לקבוע את הדין עבור עצמה, גם בנושאים רגישים כגון חלוקת משאבים, תקינות מינויים, ניגודי עניינים, כספים קואליציוניים, עצמאות המשטרה, דיני חרום, דיני בחירות ועצמאות התקשורת.

בהתייחסו לחריג שנקבע בתחום המשפט הפלילי, לימון אמר כי יש נושאים רבים שבהם הייעוץ המשפטי והעולם הפלילי שלובים זה בזה: ניגודי עניינים, חוקיות הפגנות, מדיניות חקירה והעמדה לדין. לדבריו, הדבר עלול לפתוח פתח להתערבות הממשלה באכיפת החוק - תופעה שבית המשפט כבר קבע כי היא סממן לשלטון לא דמוקרטי.

הרשות השנייה כדוגמה חיה

לימון קשר את הדיון גם לאירוע מקביל בממשלה. לדבריו, בזמן שהוועדה דנה בהצעה, הונחה בישיבת הממשלה הצעת החלטה של שר התקשורת בדבר אי-הכרה של הממשלה בפעולות מועצת הרשות השנייה, בניגוד להחלטת בית המשפט העליון.

"כה זה ייעשה אחרי שהחוק יעבור", אמר לימון. "כשיהיו חוות דעת משפטית או פסק דין שלא ימצאו חן בעיני הממשלה היא תעשה התגברות. החוק ינרמל הפרה שיטתית של החוק".

המחלוקת האמיתית

הדיון חשף כי לאחר פיצול הצעת החוק, המחלוקת כבר אינה רק על עצם חלוקת תפקיד היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי. כעת היא מתמקדת בשאלה עמוקה יותר: האם הממשלה תוכל להתגבר על חוות דעת משפטיות של היועץ, מי יוכל לייצג אותה בבית המשפט, האם ליועץ תישאר אפשרות להתייצב ולהציג עמדה עצמאית, ומה יקרה בתחומים הרגישים של פלילים, בחירות, תקשורת, משטרה וזכויות אזרח.

מצד אחד, רוטמן מבקש לעגן מודל שבו הממשלה הנבחרת נושאת באחריות משפטית ומדינית רחבה יותר ואינה כפופה באופן מוחלט לעמדת היועץ המשפטי לממשלה. מצד שני, הייעוץ המשפטי לוועדה, משרד המשפטים וחברי האופוזיציה מזהירים מפני החלשת אחד ממנגנוני הבקרה המרכזיים על הרשות המבצעת.