קרב פיצול היועמ"ש: בליי הזהיר מפגיעה באיזונים, ורוטמן שלף את לואי ה-14

הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ממשיכה לעורר עימותים חריפים בוועדת החוקה, כאשר יועמ"ש הוועדה, עו"ד הד"ר גור בליי, הציג (28.6.26) אזהרה משפטית יוצאת דופן בעוצמתה נגד ההסדר המוצע. בליי הזהיר כי "השינוי המהותי המוצע באופי תפקיד היועמ"ש יפגע משמעותית באפשרות שלו להוות גורם שמקיים ביקורת משפטית פנים-מוסדית על גורמי הרשות המבצעת".

לדבריו, השינוי אינו מתמצה בפיצול טכני בין ייעוץ לתביעה, אלא מעצב מחדש את דמות היועץ המשפטי לממשלה ואת יחסי הכוחות בין הממשלה למערך הייעוץ המשפטי. בליי התריע כי ההסדר "צפוי להוביל לפגיעה משמעותית במערך האיזונים והבלמים המשטרי; לפגיעה מוגברת בזכויות הפרטים במדינה; ולפגיעה בעקרון ששלטון החוק חל גם על הממשלה עצמה ולא רק על האזרחים".

מסמך ההכנה של הייעוץ המשפטי לוועדה, שהונח לקראת דיוני ההכנה לקריאה השנייה והשלישית, קובע כי ההצעה מפצלת את סמכויות היועמ"ש בין יועץ משפטי לממשלה, תובע כללי ומשנה בכיר שיהיה אחראי להגנה על האינטרס הציבורי. לפי המסמך, היועץ יהיה אחראי על מערך הייעוץ המשפטי ועל ייצוג הממשלה בעניינים שאינם פליליים, ואילו התובע הכללי יעמוד בראש התביעה הכללית ויחזיק בסמכויות בתחום הפלילי.

רוטמן: מחזירים את הסמכות לנבחרי הציבור

יו"ר ועדת החוקה ח"כ שמחה רוטמן דחה את הטענות בפתח הדיון והציג את ההצעה כצעד הכרחי לתיקון ריכוז כוח חריג בידי היועץ המשפטי לממשלה. לדבריו, "הדבר היחיד שהצעת החוק מבקשת לעשות הוא להשיב את הסמכות והאחריות למי שהעם בחר - העם בוחר כנסת וממשלה שתדאג לכלל מדינת ישראל לרבות האינטרס הציבורי".

רוטמן טען כי אין לקבל מצב שבו הממשלה ונבחריה כפופים לגורם משפטי שמגדיר לבדו מהו האינטרס הציבורי. "אנחנו בוודאי לא חושבים שמדינת ישראל ונבחריה יכולים להיות כפופים לגורם שמספר לעצמו שהוא יודע מהו האינטרס הציבורי", אמר. לדבריו, "לצערי יותר מדי פעמים קרה בקדנציה הנוכחית שגם בג"ץ אמר ליועמ"שית שהיא לא מייצגת את החוק".

רוטמן הוסיף כי ההצעה אינה מכוונת ליועצת המשפטית לממשלה הנוכחית, גלי בהרב-מיארה. "בניגוד לפייק ניוז, החוק הזה לא נולד לכבוד גלי בהרב-מיארה; עסקתי וקידמתי אותו עוד כשהייתי באופוזיציה ומחוץ לכנסת", אמר. לדבריו, "הפיצול זו פשוט הדרך הנכונה לנהל מדינה, ובאף מדינה בעולם אין את קונגלומרט ניגודי העניינים הזה שמנהל היום את המדינה".

הוויכוח על "עורך הדין הפרטי" של הממשלה

בליי הציג עמדה הפוכה בתכלית. לדבריו, השילוב בין ההסדרים שבהצעה הופך את היועץ המשפטי לממשלה ל"מעין משרת אמון - מעין עורך דין פרטי של הממשלה", תוך ביטול התפיסה הקיימת הרואה ביועמ"ש גורם עצמאי ובלתי תלוי.

במסמך ההכנה נאמר כי לפי ההצעה, היועץ ימונה בידי הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים, כהונתו תהיה צמודה לכהונת הממשלה שמינתה אותו, ותסתיים מאליה 100 ימים לאחר כינון ממשלה חדשה. עוד מוצע כי הממשלה תוכל להדיחו בשל חילוקי דעות המקשים, לדעתה, על שיתוף פעולה יעיל.

בליי הדגיש כי אין "קדושה" במבנה הקיים של תפקיד היועץ, וכי יש מדינות שבהן היועץ המשפטי הוא גורם פוליטי יותר. עם זאת, לדבריו, בישראל התפתחה במשך עשרות שנים שיטה אחרת, ועליה נבנו איזונים רבים. "המחשבה שניתן בהינף יד לשנות את המבנה בלי למצוא גורמים מאזנים חדשים, או התאמות חדשות, זה הקושי הגדול", אמר. את המהלך הוא דימה לשולחן שמנסים לתקן: "במקום לקצר את ארבע הרגליים שלו, פשוט מורידים רגל אחת. השולחן נופל".

רוטמן: היועץ אינו "לואי ה-14"

רוטמן ביסס את עמדתו על הטענה כי התפקיד המאוחד של היועמ"ש מרכז בידיו כוח רב מדי. הוא ציטט את הפרופסור אמנון רובינשטיין, שלדבריו אמר כי "היועמ"ש הוא כמו לואי ה-14. רודן חסר עכבות ושליטה, תפקיד עם כוח חסר רסן, שיש לפצל אותו".

לטענת רוטמן, הכשל אינו רק בריכוז סמכויות אלא גם בניגודי עניינים פנימיים: אותו אדם מייעץ לממשלה, מייצג אותה, מפרש עבורה את הדין וגם מופקד על החלטות בתחום הפלילי. "ניגודי עניינים עובדים לכל הכיוונים", אמר, והוסיף כי לפי המשפט העברי "גם האוהב וגם השונא פסולים מלדון".

רוטמן טען כי ההצעה מעגנת את העיקרון שלפיו "היועץ יועץ, והממשלה רשאית לסטות מעצתו". לדבריו, כל עוד הממשלה לא קבעה אחרת, עמדת היועץ היא העמדה שמכוחה הרשות המבצעת פועלת, אך לא ייתכן שמי שמונה על-ידי הממשלה יהיה בעל סמכות לכפות עליה את פרשנותו גם כאשר קיימות עמדות משפטיות אחרות.

צילום: [צילום: דני שם-טוב/דוברות הכנסת]

הגנת האינטרס הציבורי: סמכות בלי עצמאות

אחת הסוגיות המרכזיות במסמך ובדיון היא זהות הגורם שישמור על האינטרס הציבורי לאחר הפיצול. לפי ההצעה, סמכויות רבות שהיו בידי היועמ"ש יועברו למשנה בכיר ליועץ המשפטי לממשלה, שימונה כאחראי על הפעלת סמכויות סטטוטוריות הקשורות בשמירה על האינטרס הציבורי.

בליי סבור כי פתרון זה אינו מספק. לדבריו, הפקדת האחריות על הגנת האינטרס הציבורי בידי משנה בכיר הכפוף ליועמ"ש "אינה תואמת את תפיסת התפקיד שלו כמגן", אף שהיא עדיפה על הותרת הסמכות בידי היועץ עצמו. בליי הזהיר כי מאחר שהיועמ"ש יוכל להנחות את המשנה הבכיר בכתב, וכיוון שהמשנה כפוף לו ארגונית, יתקשה המשנה לשמש גורם עצמאי מהממשלה.

במסמך ההכנה נאמר כי בדין הישראלי קיימות מאות סמכויות שהמחוקק העניק במפורש ליועמ"ש, וכי רבות מהן נוגעות למצבים שבהם נדרש גורם שיפקח או יאזן את הממשלה, או יתערב בסכסוכים בעלי עניין ציבורי שהממשלה אינה בהכרח צד להם. בליי הציע לוועדה לבחון מחדש אם אין מקום להקנות את הסמכויות הללו לגורם עצמאי יותר, דוגמת התובע הכללי, או ליצור בעל תפקיד עצמאי אחר.

רוטמן דחה את התפיסה שלפיה אדם אחד אמור להיות "מגן האינטרס הציבורי". לדבריו, "כולם אמונים על שמירת האינטרס הציבורי ואין אדם אחד שאמור לשמור עליו". הוא הסביר כי ההצעה דווקא מרחיקה את הסמכות הזו מהיועמ"ש באמצעות העברתה למשנה הבכיר, כדי להתמודד עם ריבוי הכובעים וניגודי העניינים הקיימים כיום.

עימות חריף עם גיל לימון

המתח סביב המונח "שומר סף" התפרץ גם בעימות בין רוטמן למשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד הד"ר גיל לימון. לימון אמר בדיון: "החוק הוא לא חוק פיצול אלא שינוי מהותי של תפקידו. זו הסיבה שיש את תפקיד המשנה ששומר על האינטרס הציבורי, כדי שבשונה מהמצב היום היועמ"ש בשגרה שלו לא יהיה שומר סף".

רוטמן קטע את דבריו בחריפות ואמר: "יש גבול לחוצפה. הוא מתחצף אלי כי הוא טען את הטענה לפחות 30 פעם, כביכול בשמי ובשם החקיקה שמונחת על השולחן, וכל פעם העמדתי אותו על טעותו והוא שב וחוזר. לא תכניס מילים לפי".

יו"ר הוועדה הוסיף: "מותר לך לומר איזו מילה שאתה רוצה, אך כשאתה מנסה לשקף את מהלך הדיונים כשאתה יודע בידיעה ברורה שתפקיד המגן נוצר כפי שנוצר, ולא כשומר סף, כשכל פעם כשנאמרה המילה שומר סף התנגדנו לכך בצורה ברורה, אתה ממשיך לשקר לוועדה, לפרוטוקול".

ח"כ יואב סגלוביץ' (יש עתיד) התפרץ לדברי רוטמן ואמר: "אנחנו לא התנגדנו. זו חוצפה אדירה לא לקבל את זה". לאחר שחזר על הטענה כי מדובר בשומר סף במהלך דברי יו"ר הוועדה, הוצא סגלוביץ' מהדיון.

החשש: עקיפת היועמ"ש בשלב הייצוג

סוגיה נוספת שעליה התריע בליי נוגעת לייצוג המדינה בערכאות. לפי ההצעה, הממשלה, ועדת שרים או שר המשפטים יוכלו לקבוע את עמדת המדינה בהליך משפטי. אם היועמ"ש יסבור כי אינו יכול לייצג את העמדה, או אם שר יסבור שהיועמ"ש אינו מייצג כראוי את עמדת הממשלה, ניתן יהיה למנות עורך דין חיצוני. במצב כזה, היועמ"ש לא יוכל להתייצב בבית המשפט ולהציג את עמדתו ללא אישור הממשלה.

בליי הזהיר כי השילוב בין ההסדרים יאפשר לממשלה להתעלם מעמדת היועמ"ש לא באמצעות החלטה גלויה של הממשלה, אלא "באמצעות עקיפתו בשלב הייצוג". לדבריו, כאשר הממשלה והשרים יודעים כי בבית המשפט יוכלו להציג כל עמדה שירצו, קיים חשש כבד שיתעלמו מחוות דעת היועץ כבר בשלב הייעוץ.

במסמך ההכנה צוין כי דרך זו עלולה לפגוע בשקיפות, שכן בניגוד למנגנון "התגברות" על חוות דעת היועמ"ש, המחייב החלטת ממשלה והנחה על שולחן ועדת החוקה או ועדת החוץ והביטחון, החלפת הייצוג אינה מחייבת בהכרח חשיפת פרטי המחלוקת בפני הכנסת והציבור.

עצמאות התובע הכללי: בין הצהרה לפיקוח

ההצעה מבקשת להקים תפקיד חדש של תובע כללי, שיהיה עצמאי בהפעלת סמכויותיו בתחום הפלילי ולא יהיה כפוף ליועמ"ש. מינויו ייעשה בידי הממשלה לפי המלצת שר המשפטים, מתוך רשימת מועמדים שתציע ועדה ציבורית, וכהונתו תימשך שש שנים.

בליי הכיר בכך שנעשו שינויים המחזקים את עצמאות התובע הכללי, אך הצביע על קשיים משמעותיים. המרכזי שבהם הוא סמכות שר המשפטים לבקש מהתובע הכללי דוחות על פעולותיו, לרבות על מקרה מסוים. בליי הזהיר כי כאשר מדובר בחקירות תלויות ועומדות, הדבר עשוי להקנות בידי השר והממשלה כלים להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות בתיקים רגישים.

קושי נוסף נוגע לגבולות האחריות בין היועץ המשפטי לממשלה לתובע הכללי. לפי בליי, חלק גדול מ"עולם המשפט הפלילי" נותר תחת אחריות היועמ"ש. כך למשל, המשטרה לא תונחה בפעולות החקירה בידי התובע הכללי אלא בידי היועץ. הדבר עלול ליצור מצב שבו שני גופים שאמורים לפעול בתיאום - המשטרה והתביעה - יונחו בידי גורמים שונים.

בליי הצביע גם על אי-בהירות בנוגע לתביעה המשטרתית, שמנהלת לדבריו יותר מ-90% מהתיקים הפליליים במדינה. אם תביעה זו תונחה בידי היועץ ולא בידי התובע הכללי, עלולים להיווצר קשיים יישומיים, חוסר אחידות ואף חוסר שוויון באכיפת החוק.

הסדר מיוחד לבכירים: חשש לאפקט מצנן

אחד החידושים הרגישים בהצעה הוא הסדר מיוחד לפתיחה בחקירה ולהעמדה לדין של בכירים, ובהם ראש ממשלה, שרים, חברי כנסת, שופטים ונושאי משרה נוספים. לפי ההצעה, פתיחה בחקירה נגד בעלי תפקידים אלה תחייב החלטה של התובע הכללי ואישור בית משפט מחוזי. הגשת כתב אישום תחייב אישור ועדת שלושה מיוחדת.

בליי הזהיר כי ההסדר אינו מסתפק באישור הגורם הבכיר במערכת אכיפת החוק, אלא מוסיף שני גורמים חיצוניים נוספים: בית משפט מחוזי בשלב החקירה, וועדת השלושה בשלב ההעמדה לדין. לדבריו, כאשר מדובר בחברי כנסת ובשרים, לאחר כל אלה הם גם יוכלו לבקש חסינות דיונית מהכנסת.

לשיטת בליי, הרף הגבוה לפתיחה בחקירה ולהעמדה לדין של בכירים עלול ליצור "אפקט מצנן" משמעותי על פעולות אכיפה נגדם, שאינו קיים ביחס ל"אדם רגיל". לכן הוא הציע לוועדה לשקול מחדש את הצורך בהסדר כזה.

ביקורת חריפה על הליך החקיקה

מעבר למחלוקת המהותית, בליי מתח ביקורת חריפה גם על אופן קידום ההצעה. לדבריו, המעבר על מאות חוקים שבהם מוזכר היועמ"ש היה צריך להיעשות בעבודת מטה ממשלתית מעמיקה, בהשתתפות כלל גורמי המקצוע שמכירים את התחומים הרלוונטיים, ולא רק בדיונים מרוכזים בוועדה.

בליי אמר: "השילוב בין היעדר עבודת מטה מסודרת ע"י גורמי המקצוע שמכירים את התחומים הרלוונטיים, לשעות רבות של דיונים ברצף, לא יצרו תהליך טוב, אלא רחוק מאוד מזה, ואני משוכנע שיש הרבה באגים ופספוסים, מלבד חוסר הקוהרנטיות שאנו מתריעים עליו בדיונים".

הביקורת הזו חשובה במיוחד משום שהצעת החוק אינה משנה רק את תפקידו של אדם אחד, אלא מחייבת התאמות במאות הוראות חוק. מסמך ההכנה מדגיש כי הוועדה צריכה להכריע ביחס לכל הוראה המאזכרת את היועמ"ש אם הסמכות תועבר ליועץ, לתובע הכללי או למשנה הבכיר האחראי לאינטרס הציבורי.

תחילה ב-2027 - אך ההיערכות טרם הושלמה

רוטמן הודיע כי בכוונתו לקבוע את 1 בינואר 2027 כמועד תחילת החוק. בליי המליץ כי הוועדה תדון בהשלכות המעשיות של תחולה זו, לרבות ביחס למי שממלאים כיום את תפקידי היועמ"ש ופרקליט המדינה.

לדבריו, יש להבטיח זמן מספק להיערכות מבצעית של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, המשטרה ושאר היועצים המשפטיים ברשות המבצעת. במסמך ההכנה מצוין כי צורך זה טרם קיבל מענה מספק בדיוני הוועדה.

הצעת החוק מבקשת לפצל את תפקיד היועמ"ש לשלושה מוקדי סמכות: יועץ משפטי לממשלה, תובע כללי ומשנה בכיר להגנת האינטרס הציבורי. רוטמן מציג זאת כהחזרת האחריות לממשלה הנבחרת וכפתרון לריכוז כוח ולניגודי עניינים. מנגד, הייעוץ המשפטי לוועדה והמשנה ליועמ"שית מזהירים מפני החלשת מנגנוני הבקרה הפנימיים על הממשלה, פגיעה בעצמאות האכיפה ויצירת אי-בהירות במאות סמכויות חקוקות.

הוויכוח בוועדת החוקה כבר אינו רק אם לפצל את תפקיד היועמ"ש. השאלה האמיתית היא איזה מערך משפטי יקום במקומו: כזה שמסייע לממשלה לממש מדיניות, או כזה שממשיך גם לבלום אותה כאשר היא חורגת מן הדין. ההכרעה הזו תקבע לא רק את מעמד היועמ"ש הבא, אלא גם את מבנה היחסים בין הממשלה, מערכת האכיפה, בתי המשפט והאזרחים.