רוטמן נגד משרד המשפטים: היועמ"ש הפך לשחקן וטו

ועדת החוקה המשיכה (24.6.26) להכין לקריאה שנייה ושלישית את הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי ואת הצעת חוק היסוד הנלווית לה, במסגרת הדיונים על פיצול תפקידי היועץ המשפטי לממשלה. הדיון התמקד הפעם בסעיף התמיכות - ההסדר המסדיר את חלוקת כספי התמיכות הממשלתיות לעמותות ולחברות לתועלת הציבור, ואת מקומו של היועץ המשפטי לממשלה בפיקוח על מבחני התמיכה.

יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן, טען כי הייעוץ המשפטי לממשלה חרג מתפקידו והפך מגורם מייעץ לגורם מחליט. לדבריו, החוק קבע חובת התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, אך בפועל משרד המשפטים הפך אותה לחובת הסכמה. רוטמן אמר: "הייעוץ המשפטי לממשלה עובר על החוק - הפכתם חובת 'התייעצות' לחובת 'הסכמה'. כיום אם היועץ לא 'מאשר' תמיכה, בניגוד לחוק, לעמדתכם זה עובר על החוק, ואת זה אני מבטל - את העובדה שהיועץ הפך למחליט ומנהל. הוא היום שחקן וטו".

ח"כ יואב סגלוביץ' (יש עתיד) הזהיר כי ההסדר המוצע עלול לאפשר שימוש פוליטי בבדיקות ובחקירות נגד עמותות. לדבריו, אין מדובר רק בשאלת חלוקת כספי התמיכות, אלא גם בשאלה מי יוכל להורות על בדיקות רשם העמותות כאשר ברקע אקלים פוליטי טעון כלפי ארגוני חברה אזרחית. סגלוביץ' אמר: "אין שום אפשרות מקצועית שמי שיורה על פתיחת בדיקות רשם העמותות יהיה יועמ"ש פוליטי, מינוי של הממשלה, כשרואים איך מסמנים פה עמותות".

ח"כ עדי עזוז (יש עתיד) אמרה כי לעמותות בישראל יש תפקיד חברתי רחב, ולכן יש לדון בסעיפים הנוגעים אליהן לעומק ולא כנספח טכני של הצעת החוק. לדבריה: "יש חשיבות מאוד גדולה לעמותות בישראל והן עלולות להיפגע מהחקיקה הזו. אני דורשת דיון עמוק ואמיתי בסעיפי העמותות. אי-אפשר לקיים את הדיון מבלי להתייחס לאקלים הפוליטי שאנחנו נמצאים בו".

משרד המשפטים: חשש לחזרת הכספים הייחודיים

עו"ד נעמה רוט ממשרד המשפטים הציגה את עמדת המשרד ביחס לסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, המסדיר את חלוקת התמיכות. לדבריה, הסעיף נולד בעקבות תקופה שבה חולקו כספים ייחודיים למקורבים, ולכן נקבעו בו עקרונות של שוויון, שקיפות וחובת התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה על התבחינים לחלוקת התמיכות.

רוט אמרה: "סעיף 3א לחוק יסודות התקציב מדבר על האופן של חלוקת התמיכות לכל מיני עמותות, לחינוך, תרבות, תנועות נוער ועוד, לאחר תקופה ארוכה שהיו כספים ייחודיים, שחולקו למקורבים, ובעקבות הביקורת חוקק הסעיף עם דגש על שוויון, שקיפות וחובת התייעצות עם היועמ"ש על התבחינים לחלוקת התמיכות".

לדבריה, מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בתהליך חיונית דווקא משום שמבחני התמיכה נקבעים ונחתמים בידי השרים. היא אמרה: "הסמכות הסטטוטורית הזו מתבססת על היות היועמ"ש מוסד עצמאי, כי זו מדיניות שנתונה בידי שרים. מבחני התמיכה נקבעים ונחתמים על-ידי השרים ומכאן חשיבות הימצאות היועמ"ש בתהליך".

רוט הוסיפה כי משרד המשפטים בוחן אם מבחני התמיכה עומדים בעקרון השוויון ואינם תפורים בפועל לגוף מסוים. לדבריה: "אנחנו בודקים לעומק את עניין השוויון, ודואגים לכך שסוג הפעילות לא יתחם קבוצה מסוימת, כך שהתמיכה תעודד את סוג הפעילות ולא מוסד מסוים".

היא הזהירה כי מינוי גורם פוליטי או כפוף ליועץ פוליטי עלול לפגוע במנגנון הבקרה: "העובדה שהגורם הממונה ימונה על-ידי פוליטיקאים תפגע ביכולתו למלא את התפקיד הזה. גם המגן ימונה על-ידי יועץ פוליטי וזה בעייתי. זה עלול להחזיר אותנו במציאות בפועל למציאות של הכספים הייחודיים שהיו לפני חקיקת 3א, שמהווה כיום חסם קשיח".

רוטמן: החוק קובע התייעצות - לא הסכמה

רוטמן השיב כי דווקא דברי משרד המשפטים ממחישים את הבעיה. לדבריו, גם אם יש חשיבות לבקרה משפטית על חלוקת כספי ציבור, אין בכך כדי לשנות את לשון החוק. הוא אמר: "נתתם טיעונים מאוד חזקים למה אסור שההחלטה תהיה בידי גורם פוליטי, אבל אתם עוברים על החוק כי הפכתם התייעצות להסכמה".

היו"ר הזכיר כי גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מבחינה בין התייעצות לבין הסכמה מחייבת. לדבריו: "יש הנחיית יועץ, לא פחות, שאומרת מהי חובת התייעצות, ושהיא אינה חובת הסכמה, כך שלפי הדין כפי שהוא בחקיקה, שר רוצה לקבוע מבחן תמיכה ושולח אותו ליועץ, להתייעצות לפי הנוהל".

לדבריו, הסמכות הסופית אמורה להישאר בידי השר: "הנחיית היועץ קובעת שהסמכות ושיקול הדעת נמצאת אצל המתייעץ במקרה שהוא רוצה לפעול אחרת מהעצה שקיבל. אם זה היה תלוי בי לא הייתי מכניס חובת התייעצות כזו, אבל זה מה שהמחוקק קבע".

משרד המשפטים: מדובר בעמדה משפטית, לא בכוח וטו

עו"ד אורן פונו ממשרד המשפטים דחה את טענות רוטמן ואמר: "אתה מעלה טענות והאשמות לא נכונות". לדבריו, נוהל התמיכות גובש בשיתוף משרד האוצר ומשלב בין חובת התייעצות לבין עמדה משפטית בנושאים המחייבים שמירה על שוויון, הגינות וחלוקה תקינה של כספי הציבור.

פונו אמר: "הוקם נוהל תמיכות שנעשה בשיתוף משרד האוצר, הקובע היבטים מסוימים שלובים של התייעצות ועמדה משפטית. נוכח העקרונות שהמבחנים אמורים לשמור עליהם כמו שוויון וחלוקה הוגנת של תמיכות - הפרקטיקה היא שמבחני תמיכות מאושרים".

באשר לשאלה מי צריך להחזיק בסמכות לפי המודל החדש, אמר פונו כי מדובר לכאורה בייעוץ משפטי לרשות המבצעת, אך מבין החלופות המוצעות עדיף להעביר את הנושא למגן האינטרס הציבורי: "לשאלתך מה הסיווג הנכון - זה מקרה של ייעוץ משפטי לרשות המבצעת ולכן על פניו היועמ"ש, אך מבין החלופות - עדיף לתת את זה למגן האינטרס הציבורי, המשנה הבכיר, בשל היסוד החזק של הגנה על אינטרס הציבור".

משרד האוצר: העין הנוספת חשובה

עו"ד רועי צוויבל ממשרד האוצר אמר כי כבר בעת כתיבת מבחני התמיכה במשרדים מעורבים יועצים משפטיים, אך יש חשיבות גם לבקרה נוספת של הייעוץ המשפטי. לדבריו: "יש נציג ייעוץ משפטי במשרד בכתיבת מבחני התמיכות וחשוב שהעין הנוספת עליהן תהיה של הייעוץ המשפטי".

צוויבל הדגיש כי ההתייעצות אינה מובילה בהכרח לחסימה משפטית, אלא מסייעת לברר מחלוקות. הוא אמר: "להתייעצות יש המון ערך, כי לא כל דבר הולך למניעה משפטית ויש חילוקי דעות שמתבררים בהיוועצות בהסכמה או באמירה שחושבים אחרת אבל מקבלים דעתכם".

לדבריו, גם לאחר קביעת מבחני התמיכה יש משמעות לכך שהניהול השוטף יישאר בידי גורם עצמאי ככל האפשר: "לניהול השוטף לאחר מכן יש משמעות שזה יהיה אצל גורם כמה שיותר עצמאי - במקרה זה מגן האינטרס הציבורי".

לבונטין: ההתייעצות הפכה להסכמה

הד"ר איתן לבונטין תמך בטענת רוטמן כי בפועל התפתחה פרשנות המרחיבה את כוחו של היועץ המשפטי לממשלה מעבר ללשון החוק. לדבריו: "ההנחיה בעניין התמיכות קובעת כי חוות דעת מחייבת כל עוד לא פסק בית משפט אחרת, כך שההתייעצות הפכה להסכמה".

לבונטין טען כי הבסיס לכך נמצא בהתפתחות הפסיקה והפרשנות המשפטית: "אבן הפינה של חוות הדעת המחייבת היא הערת השופט ברק".

יועמ"ש הוועדה: המחוקק ביקש גורם בלם

עו"ד ד"ר גור בליי, היועץ המשפטי של ועדת החוקה, אמר כי אזכור מפורש של היועץ המשפטי לממשלה בחוק אינו מקרי. לדבריו, כאשר המחוקק מזכיר את היועץ במפורש, יש להניח שהתכוון להציבו כגורם בקרה חיצוני ולא כעוד יועץ רגיל של הממשלה.

בליי אמר: "כשמציינים את היועמ"ש במפורש בחקיקה, חזקה על המחוקק שלא השחית מילותיו לריק. הדעת נותנת שהוא שם אותו באופן מפורש כגורם בקרה ופיקוח חיצוני".

לדבריו, אם היה מדובר בייעוץ משפטי רגיל, לא היה צורך לעגן את חובת ההתייעצות במפורש: "אם היועץ מתפקד בכובעו הייעוצי הרגיל, כיועץ של הממשלה אז לא צריך לציין אותו במפורש בחקיקה כי ברור שהשרים יתייעצו איתו בנושא כזה".

בליי הזהיר כי לפי המודל שמציעה הצעת החוק, היועץ המשפטי לממשלה הופך במידה רבה לעורך הדין של הממשלה, וקשה ליישב זאת עם תכלית הסעיף בחוק יסודות התקציב. לדבריו: "זה לא הגיוני שהסמכות תוקנה ליועץ בהתחשב באופיו בהצעת החוק כעורך הדין של הממשלה. הדבר חוטא למה שהכנסת רצתה לעשות ב-1992, שרצתה גורם בלם ומפקח בגלל הרגישות של כל סוגיית הכספים הייחודיים".

רוטמן: ההקשר ההיסטורי שונה

רוטמן דחה את הטענה כי המחוקק התכוון בהכרח ליועץ משפטי עצמאי במתכונת הנהוגה כיום. לדבריו, בעת חקיקת הסעיף מעמד היועץ המשפטי לממשלה היה שונה, ומינויו נעשה בהחלטת ממשלה פשוטה.

הוא אמר: "בזמן חקיקת החוק הזה שני דברים היו הדין החל בישראל - היועמ"ש היה חריש, שמונה בהחלטת ממשלה פשוטה מהרגע להרגע, במקום זמיר שגילה באותו יום שהוחלף, ולכן כשמדברים על מינוי פוליטי משיקולים פוליטיים, יש לזכור שהחוק חוקק בזמן שהיה יועץ פוליטי שמונה באופן מלא על-ידי הממשלה".

רוטמן הוסיף כי באותה תקופה טרם התגבשה התפיסה שלפיה היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה כפופים באופן מלא ליועץ המשפטי לממשלה. לדבריו: "היה יועמ"ש של משרד והיועמ"ש לממשלה, יכול היה לגלות לאחר מעשה, שמשרד כלשהו, גם אם התייעץ עם היועמ"ש במשרדו, פרסם מבחן תמיכה".

אלהרר: הממשלה צריכה מראה מולה

ח"כ קארין אלהרר אמרה כי ממשלה נבחרת אינה פטורה מחובתה לנהוג כלפי כלל האזרחים בשוויון. לדבריה: "ממשלה נבחרת עדיין צריכה לדאוג לכל אזרחי המדינה".

אלהרר טענה כי החשש הוא שיועץ משפטי פוליטי יאפשר לממשלה לפעול ללא בלם ממשי: "אני מנסה שהצעת החוק לא תביא למצב שבו יועמ"ש פוליטי יאפשר לממשלה לעשות כל העולה על רוחה בלי שישים בפניה איזושהי מראה".

לדבריה, אם מטרת החקיקה היא באמת להפריד בין תפקידי היועץ המשפטי לממשלה, יש להעביר את סוגיית התמיכות לגורם המופקד על האינטרס הציבורי: "אם לא ירצו את חוות הדעת של השומר הם יגידו לא, אז ממה אתה מפחד? תפקיד היועץ היום מאגד את שלושת התפקידים שאתה מפרק. אם כוונותיך כנות ואתה מבין שרצית להפריד בין התפקידים, הדעת נותנת שתיתן את זה רק בידי שומר האינטרס הציבורי".

רוטמן: היועץ יישאר בדלת הראשית

בסיום הדיון הבהיר רוטמן כי בנוסח החוק יישאר היועץ המשפטי לממשלה גורם מרכזי בסוגיית התמיכות. בכך דחה את ההצעה להוציא את הסמכות מידיו ולהעבירה רק לידי מגן האינטרס הציבורי.

רוטמן אמר: "היועץ חייב להיות בדלת הראשית בעניין התמיכות כדמות המשפטית הבכירה במדינה. כך זה ייכתב בנוסח".

המחלוקת נותרה בעינה: רוטמן טוען כי הייעוץ המשפטי הפך חובת התייעצות לכוח הכרעה בפועל, ומבקש להשיב את ההחלטה לשרים; משרד המשפטים, משרד האוצר ויועמ"ש הוועדה מזהירים כי החלשת הבקרה המשפטית בתחום התמיכות עלולה לפגוע בשוויון, לפתוח פתח לחלוקה פוליטית של כספי ציבור ולהחזיר את ישראל לימי הכספים הייחודיים.