רשות המיסים חושפת: שליש מהזכאים למענק לא דורשים אותו

רשות המיסים מפרסמת (10.6.26) מחקר רחב על מענק עבודה, המוכר גם בשמו הקודם "מס הכנסה שלילי", ובו ממצא מרכזי אחד בולט במיוחד: במשך יותר מעשור של הפעלת המנגנון בהיקף ארצי, כשליש מן הזכאים אינם מממשים את זכאותם. מדובר במענק שנועד לסייע לעובדים בעלי שכר נמוך, לצמצם עוני בקרב אנשים עובדים ולעודד השתתפות בשוק העבודה, אך בפועל חלק גדול מקהל היעד אינו מגיע אל הכסף.

המסמך, "זכאות ושיעורי מיצוי למענק עבודה - ניתוח רב שנתי 2023-2013", בוחן את שיעורי המיצוי של המענק לאורך השנים, בפילוחים לפי מין, דת עיקרית ביישוב המגורים, גודל יישוב, רמת פריפריאליות, סכום הזכאות, מספר ילדים וניסיון קודם בקבלת המענק.

הכסף קיים - אבל לא כולם מבקשים

מענק עבודה משולם ישירות לחשבון הבנק של שכירים ועצמאים בעלי הכנסות נמוכות, העומדים בתנאים שנקבעו בחוק. הזכאות הבסיסית ניתנת בדרך כלל לבני 21 ומעלה עם ילדים עד גיל 19, או לבני 55 ומעלה גם ללא ילדים. קיימות הרחבות נוספות, ובהן זכאות לאנשים עם מוגבלויות שנקבע להם שכר מינימום מותאם, והרחבת טווח ההכנסות המזכה להורים יחידנים.

ברשות המיסים מדגישים כי מבקש המענק אינו נדרש לבצע חישובים מסובכים. החישובים עצמם נעשים במחשבי הרשות על בסיס נתוני שכר מהמעסיקים, דיווחי עצמאים, מידע ממשרד הפנים, נתוני ביטוח לאומי ומקורות נוספים. הגשת הבקשה נועדה בעיקר לוודא שלא חסרים נתוני שכר, וכן למסור פרטי חשבון בנק מאומתים.

על פני השנים נעשו כמה צעדים להקל על המימוש: שינוי שם המענק מ"מס הכנסה שלילי" ל"מענק עבודה", אפשרות להגשה מקוונת דרך אתר רשות המיסים, שליחת מכתבים לזכאים פוטנציאליים שלא הגישו בקשה, וקמפיינים תקשורתיים בשפות שונות. למרות זאת, שיעור המיצוי הארצי נותר תקוע סביב 70% בלבד.

המחקר נועד לזהות אילו מאפיינים עשויים לנבא הגשת בקשה למענק. לצורך כך נבחנו נתוני הזכאות והמימוש בשנים 2013-2023 לפי שורה ארוכה של משתנים ובהם מין, דת עיקרית ביישוב המגורים, גודל יישוב, רמת פריפריאליות, מספר ילדים, גובה המענק וניסיון קודם בקבלתו.

נשים מממשות יותר מגברים

אחד הממצאים העקביים במחקר הוא הפער בין נשים לגברים. לאורך כל התקופה הנסקרת נשים מימשו את זכאותן למענק עבודה בשיעורים גבוהים יותר מגברים. בשנת הזכאות 2023, למשל, שיעור המיצוי בקרב נשים עמד על 75.4%, לעומת 60.9% בלבד בקרב גברים. בסך-הכל עמד שיעור המיצוי באותה שנה על 70.3%.

הפער הזה אינו מקרי. במשך שנים רבות נשים עם ילדים קיבלו תוספת של 50% לסכום המענק, ולכן היה להן תמריץ כלכלי גבוה יותר להגיש בקשה. עם זאת, לפי המחקר, הפער המגדרי אינו מוסבר רק בגובה המענק, שכן נשים מימשו את זכאותן בשיעורים גבוהים יותר גם כאשר נבדקו קבוצות דומות לפי סכומי הזכאות.

מנגד, אצל הגברים נרשם שיפור הדרגתי לאורך השנים. בשנת 2013 עמד שיעור המיצוי בקרב גברים על 53.3% בלבד. בשנת 2023 הוא כבר הגיע ל-60.9%. כלומר, הפער עדיין גדול, אך הוא הולך ומצטמצם.

החרדים בראש טבלת המימוש

הפילוח לפי דת עיקרית ביישוב המגורים מציג תמונה מעניינת במיוחד. ביישובים שבהם רוב האוכלוסייה חרדית נרשמו שיעורי המיצוי הגבוהים ביותר בישראל. לאורך השנים הם נעו סביב 82% עד 87%, ובשנת 2023 עמד שיעור המיצוי ביישובים אלו על 87.1%.

גם הפער בין נשים לגברים ביישובים החרדיים קטן יותר מאשר בקבוצות אחרות. בשנת 2023 שיעור המיצוי בקרב נשים ביישובים עם רוב חרדי עמד על 89.5%, ובקרב גברים על 82.5%. כלומר, גם בקרב גברים חרדים שיעור המימוש גבוה בהרבה מן השיעור בקרב כלל הגברים הזכאים למענק.

הנתון הזה מלמד כנראה על הכרה טובה יותר של המענק בקבוצות מסוימות, על הפצה קהילתית יעילה של מידע ועל כדאיות כלכלית ברורה יותר למשקי בית שבהם כל שקל נוסף משמעותי.

הפערים בחברה הערבית נסגרו כמעט לגמרי

בתחילת התקופה שנבדקה היו פערים ניכרים לרעת יישובים ערביים ודרוזיים. בשנת 2013 עמד שיעור המיצוי ביישובים ערביים על 54.7% בלבד, וביישובים דרוזיים על 56.2%. אלה היו שיעורים נמוכים משמעותית לעומת היישובים היהודיים.

אלא שלאורך השנים חל שינוי ניכר. ביישובים הדרוזיים נסגר הפער כבר בשנת 2018, ובחלק מן השנים אף נרשמו שיעורים גבוהים מן האוכלוסייה היהודית הכללית. בשנת 2023 עמד שיעור המיצוי ביישובים הדרוזיים על 71.9%.

גם ביישובים הערביים נרשם שיפור ברור. בשנת 2019 כבר הגיע שיעור המיצוי ל-70.4%, ובשנת 2023 הוא עמד על 67.3%. לפי המחקר, משנת 2020 נסגר הפער כמעט לחלוטין בין היישובים הערביים לבין היישובים היהודיים הכלליים.

למעשה, אחת המסקנות הבולטות של המחקר היא שהפער שהיה בעבר בין שיעורי המימוש באוכלוסייה היהודית לבין שיעורי המימוש באוכלוסייה הלא-יהודית הצטמצם עד כדי היעלמות כמעט מוחלטת.

הפריפריה אינה הבעיה המרכזית

אחת ההשערות שנבדקו במסמך היא האם תושבי יישובים קטנים או פריפריאליים מממשים פחות את זכאותם, אולי בשל נגישות נמוכה יותר למידע או לשירותי דואר. בפועל, לפי המחקר, ההשפעה של גודל היישוב ושל רמת הפריפריאליות קטנה מאוד.

נמצאה השפעה מסוימת בעיקר אצל גברים, אך היא אינה משנה את התמונה הכללית. המשמעות היא שהבעיה אינה מתמקדת דווקא בריחוק גאוגרפי, אלא כנראה בגורמים אחרים: היכרות עם המנגנון, ניסיון קודם, מודעות, כדאיות כלכלית נתפסת ואולי גם הרגלי הגשה.

זו נקודה חשובה למדיניות ציבורית. אם הפריפריה הגאוגרפית אינה מסבירה את אי-המיצוי, הפתרון אינו רק פתיחת עוד נקודות שירות או פרסום כללי. נדרש איתור מדויק יותר של מי שנוטים לא להגיש בקשה גם כשהם זכאים.

ככל שהמענק גבוה יותר - המיצוי עולה

המחקר מראה קשר ברור בין גובה המענק לבין הסיכוי לממש אותו. ככל שסכום הזכאות גבוה יותר, כך שיעור המיצוי עולה. ההיגיון פשוט: כאשר הסכום משמעותי, כדאי יותר להשקיע את המאמץ בהגשה.

הנתונים ממחישים זאת היטב. בשנת הזכאות 2023 עמד שיעור המימוש על 84% בקרב נשים ועל 76% בקרב גברים כאשר סכום המענק עלה על 5,000 שקל. לעומת זאת, כאשר סכום המענק היה נמוך מ-500 שקל בלבד, צנח שיעור המימוש ל-43% בקרב נשים ול-39% בקרב גברים.

עם זאת, ברשות המיסים מציינים כי גם סכומים נמוכים יחסית מצדיקים כלכלית מאמץ חד-שנתי של הגשה, בוודאי כאשר מדובר בהגשה מקוונת. כלומר, אי-המיצוי אינו נובע בהכרח מחוסר כדאיות אובייקטיבי, אלא לעיתים מן התפיסה של הזכאי, מחוסר היכרות עם התהליך או מהרגל שנוצר לאורך זמן.

הקשר בין גובה המענק לבין המימוש צפוי לקבל משמעות חדשה החל משנת הזכאות 2024, שבה נכנסו לתוקף הרחבות משמעותיות: מענקים מוגדלים להורים לפעוטות עד גיל 3, ותוספת של 50% גם לגברים שהם הורים לילדים עד גיל 18. לפי המסמך, ייתכן שהגדלת סכומי המענק תוביל בעתיד גם לעלייה בשיעורי המיצוי.

מי שקיבל פעם - יחזור לבקש

הממצא החזק ביותר במחקר נוגע לניסיון קודם בקבלת המענק. מי שקיבל בעבר מענק עבודה נוטה להגיש בקשה גם בשנים הבאות. לעומת זאת, מי שהיה זכאי בעבר ולא מימש את זכאותו, נוטה להמשיך לא לממש גם בעתיד.

המספרים חד-משמעיים. בשנים 2023-2014 עמד שיעור המיצוי על 77% בקרב זכאים שקיבלו בעבר מענק עבודה לפחות פעם אחת, לעומת 42% בלבד בקרב זכאים שלא קיבלו מענק בעבר. בקרב מי שקיבלו מענק שלוש פעמים ויותר, שיעור המיצוי בשנים שלאחר מכן חצה את רף 90%.

המחקר מתאר למעשה "עקום למידה" ברור. כבר לאחר קבלת מענק אחת גדל משמעותית הסיכוי להגשת בקשה נוספת, ואילו לאחר מספר קבלות רצופות הופך המימוש כמעט אוטומטי.

במילים אחרות, הבעיה המרכזית היא לא רק להביא אדם להגיש בקשה בשנה מסוימת, אלא להכניס אותו למסלול קבוע של מימוש זכאות. מרגע שהזכאי חווה את המנגנון, קיבל את הכסף והבין את התהליך, הסיכוי שימשיך לממש את זכאותו גדל מאוד.

הלא מממשים הסדרתיים

המחקר משתמש במודלים סטטיסטיים כדי לנסות לאפיין את מי שאינם מממשים את זכאותם. הגורם המשמעותי ביותר שנמצא הוא היעדר ניסיון חיובי קודם בקבלת המענק. גורמים נוספים, אך חלשים בהרבה, היו מגורים ביישוב שאינו בעל רוב חרדי, גיל מבוגר יחסית וגובה הכנסת עבודה.

המסקנה המעשית ברורה למדי: כדי להגדיל את שיעור המיצוי, יש להתמקד בזכאים שאינם מממשים את זכאותם באופן חוזר. אלה האנשים שהמערכת יודעת לזהות, אך עדיין לא מצליחה להביא אותם להגשת בקשה.

המחקר אף מעלה אפשרות חשובה: ייתכן שהסברים נפוצים כמו עבודה לא מדווחת, כתובת שגויה או קשיי שפה אינם מסבירים לבדם את תופעת אי-המיצוי. לכל הפחות, הם אינם בולטים כגורמים חזקים במודלים שנבדקו. לכן נדרשת בחינה מעמיקה יותר, אולי באמצעות סקר ממוקד בקרב הזכאים שאינם מגישים בקשה.

האתגר של רשות המיסים

מענק עבודה הוא כלי מדיניות חברתי-כלכלי שנועד להגיע דווקא לאנשים עובדים בעלי שכר נמוך. לכן שיעור מיצוי של כ-70% בלבד אינו נתון טכני, אלא בעיה חברתית. המשמעות היא שעובדים רבים, לעיתים משקי בית שמתקשים לסגור את החודש, משאירים כסף שמגיע להם בקופת המדינה.

האתגר של רשות המיסים כעת אינו רק לפרסם את עצם קיומו של המענק, אלא לפרוץ את מעגל אי-המימוש החוזר. מכתבים וקמפיינים כלליים חשובים, אך לפי הנתונים, ייתכן שהם אינם מספיקים. נדרש איתור אקטיבי יותר של זכאים שאינם מגישים בקשה, פנייה ישירה ומותאמת, הסרת חסמים טכניים, ואולי אף בחינה של מעבר למנגנון אוטומטי יותר במקרים שבהם הנתונים כבר קיימים בידי המדינה.

אם הרחבות 2024 אכן יגדילו את סכומי המענקים, הן עשויות לשפר את התמריץ למימוש. אולם המחקר מלמד כי גובה המענק הוא רק חלק מן הסיפור. כדי להביא את הכסף למי שהוא נועד עבורם, המדינה תצטרך לטפל בעיקר בהרגלי אי-המימוש - אותם זכאים שחוזרים שנה אחר שנה על אותה טעות יקרה: לא לבקש כסף שמגיע להם.