שדה מוקשים: הייעוץ המשפטי מזהיר מעומס על העליון בהצעת רוטמן

מה מבקשת ההצעה לשנות

• קביעת הרכבים - להעביר את שיבוץ השופטים בעתירות לבג"ץ מנשיא העליון למנגנון ממוחשב
• דיון נוסף - להעביר את ההחלטה מבעל סמכות יחיד לפורום שיפוטי רחב יותר
• הרכב מלא - ההצעה המקורית ביקשה שכל דיון נוסף יישמע בפני כל שופטי העליון
• עמדת ועדת השרים - לצמצם את ההצעה: בג"ץ בלבד בהרכבים, ופורום רחב אך לא מלא בדיון נוסף
• שאלת המפתח - איך יוצרים שקיפות בלי לשתק את ניהול בית המשפט העליון

הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה מציב שורה של שאלות מהותיות ומעשיות לקראת הדיון בהצעת החוק המבקשת לשנות את אופן קביעת הרכבי השופטים בבית המשפט העליון ואת מנגנון הדיון הנוסף. ההצעה, שהוגשה בידי ח"כ שמחה רוטמן וחברי כנסת נוספים, נוגעת באחת הסמכויות הרגישות ביותר של נשיא בית המשפט העליון: קביעת זהות השופטים שידונו בעתירות ובתיקים בעלי משמעות ציבורית רחבה.

על-פי מסמך ההכנה שהופץ לחברי ועדת החוקה, ההצעה כוללת שני תיקונים מרכזיים. הראשון מבקש לבטל את סמכות נשיא בית המשפט העליון לקבוע את שיבוץ השופטים בתיק מסוים, ולקבוע כי הדבר ייעשה באופן ממוחשב בלבד. השני מבקש לבטל את סמכות נשיא העליון להיענות לבקשה לדיון נוסף בדן יחיד, ולקבוע כי החלטה על קיום דיון נוסף תתקבל בתמיכה רחבה יותר של שופטי בית המשפט העליון, כאשר הדיון עצמו ייערך בהרכב רחב.

ועדת השרים לענייני חקיקה תמכה בהצעה בקריאה הטרומית, אך כפוף לשינויים. לפי החלטתה, בכל הנוגע לקביעת ההרכבים, ההצעה תחול רק על עתירות לבג"ץ. בנושא הדיון הנוסף נקבע כי יש למצוא מנגנון שבו ההחלטה לא תתקבל עוד בידי שופט אחד בלבד, אך גם לא בידי כל שופטי העליון.

הסמכות שנשארה כמעט ללא שינוי מ-1957

הייעוץ המשפטי מזכיר כי סמכותו של נשיא בית המשפט העליון לקבוע את זהות השופטים שידונו בעניין מסוים מעוגנת בחוק בתי המשפט מאז שנת 1957. כיום, העתירות לבג"ץ מגיעות תחילה לשופט תורן. אם הוא סבור שיש לדחות עתירה על הסף, הדבר נעשה בפסק דין של שלושה שופטים. אם הוא מחליט שיש מקום לשמוע את העתירה בהרכב, היא נקבעת בדרך כלל בפני שלושה שופטים.

בפועל, לפי המסמך, השיבוץ היומיומי נעשה בידי מחלקת היומן של בית המשפט העליון, לאחר שהתיקים כבר נקבעו ליום דיונים מסוים. השיבוץ נעשה באקראי, כפוף להיעדרויות, תורנויות, מניעויות וחלוקת עומס העבודה. עם זאת, כאשר הליך מעלה שאלה משפטית מורכבת במיוחד או נושא בעל משמעות ציבורית חריגה, נשיא בית המשפט העליון יכול להנחות בדבר ההרכב שידון בו.

זו בדיוק הנקודה שבה מתמקדת הצעת החוק. בדברי ההסבר להצעה נטען כי הרכב השופטים עשוי להשפיע על תוצאת ההליך, ולכן יש לקבוע את ההרכבים באופן שאינו תלוי בשיקול דעת אנושי. לפי יוזמי ההצעה, דווקא בתיקים המצויים במחלוקת ציבורית יש להבטיח כי לא ניתן יהיה לקבוע מראש את תוצאת הדיון באמצעות זהות השופטים.

המחשב אינו פותר הכל

אחת ההערות המרכזיות של הייעוץ המשפטי נוגעת לעצם המונח "שיבוץ ממוחשב". במסמך נכתב כי קביעה ממוחשבת אינה זהה בהכרח לקביעה אקראית. גם מערכת מחשב זקוקה לכללים: מי פנוי, מי מנוע מלדון בתיק, כיצד מאזנים עומס, האם צריך שופט ותיק בכל הרכב, איך משלבים שופטים חדשים, וכיצד מבטיחים שכל שופט ישב עם עמיתיו בהרכבים שונים.

במילים אחרות, גם מחשב אינו פועל בחלל ריק. מאחורי כל שיבוץ ממוחשב עומדת מערכת תבחינים שמישהו צריך לקבוע. לכן מציע הייעוץ המשפטי לוועדה לבחון אם יש מקום לקבוע כללים גלויים לשיבוץ שופטים להרכבים, שיאזנו בין צורכי המערכת לבין שיקולי שקיפות ושוויון. אפשרות נוספת שמוזכרת במסמך היא מתן אפשרות לסטייה מהכללים במקרים חריגים, אך באופן שקוף.

הייעוץ גם מצביע על קושי מעשי: כיום אותו הרכב של שלושה שופטים יושב בדרך כלל ברצף בכמה תיקים שנקבעו לאותו יום דיונים. שיבוץ אקראי לחלוטין של כל עתירה לשופטים שונים עלול לפגוע ביכולת לנהל את יומן בית המשפט. לכן מבקש הייעוץ לשמוע מהנהלת בתי המשפט כיצד אפשר להפעיל מנגנון חדש בלי לשבש את הטיפול השוטף בעתירות.

ההשוואה לעולם אינה חד-משמעית

מסמך הייעוץ המשפטי נשען גם על סקירה משווה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת. לפי הסקירה, ברוב מדינות המשפט המקובל שנבדקו, לנשיא בית המשפט העליון יש סמכות משמעותית בשיבוץ שופטים ובהקצאת תיקים להרכבים. כך, למשל, בבריטניה הסמכות נתונה לנשיא בית המשפט העליון ולסגנו; באירלנד היא מסורה לנשיא בית המשפט; ובהודו נשיא בית המשפט מוסמך לקבוע הן את זהות השופטים והן את גודל ההרכב.

עם זאת, המסמך אינו מתעלם מדוגמאות אחרות. בארצות הברית כל תשעת שופטי בית המשפט העליון יושבים יחד בכל תיק, ואילו בבתי המשפט הפדרליים לערעורים השיבוץ נעשה בדרך כלל באופן אקראי וממוחשב. בניו-זילנד, כאשר מכהנים חמישה שופטים בבית המשפט העליון, כולם יושבים בכל תיק. כאשר מכהנים שישה, יושבים חמישה שופטים, ואם אין הסכמה על ההרכב - מתקיימת הגרלה.

המסקנה העולה מהמסמך אינה חד-משמעית לטובת צד אחד. מצד אחד, קיימים מודלים של אקראיות ושיבוץ ממוחשב. מצד שני, במדינות רבות דווקא נשיא בית המשפט העליון נותר הגורם שמחזיק בסמכות ניהולית רחבה. לכן הייעוץ המשפטי אינו דוחה את הצעת החוק, אך דורש מהוועדה לברר היטב מהו הכשל במצב הקיים ומהי החלופה המעשית.

הדיון הנוסף: מעשרות בקשות למנגנון רחב

החלק השני של ההצעה עוסק בדיון נוסף. כיום, לאחר שבית המשפט העליון פוסק בהרכב של שלושה, ניתן לקיים דיון נוסף בהרכב של חמישה שופטים או יותר, כאשר מדובר בהלכה שסותרת הלכה קודמת או בהלכה חשובה, קשה או חדשה. אם ההרכב עצמו לא הורה על דיון נוסף, בעל דין רשאי לבקש זאת, ונשיא בית המשפט העליון או שופט אחר שקבע רשאים להיענות לבקשה.

הצעת החוק מבקשת לבטל את סמכות נשיא העליון להורות לבדו על דיון נוסף, ולקבוע כי ההחלטה תתקבל בידי רוב שופטי בית המשפט העליון. אם יוחלט על קיום דיון נוסף, הוא ייערך בפני כל שופטי העליון. ועדת השרים ריככה כאמור את ההצעה, וביקשה מנגנון רחב יותר משופט אחד אך מצומצם מהרכב מלא.

כאן מציף הייעוץ המשפטי קושי משמעותי: עומס. לפי המסמך, במחקר שעסק בשנים 1970-1999 נמצאו 285 בקשות לדיון נוסף. בשני שלישים מן ההליכים נדחתה הבקשה, ובכשליש התקבלה. במחקר מאוחר יותר נמצאה עלייה ניכרת במספר הבקשות: בשנים 2001 ל-2020 הוגשו בממוצע כ-80 בקשות לדיון נוסף בשנה, לעומת ממוצע של 9.5 בקשות בשנה בתקופה הקודמת.

אם כל בקשה כזו תצריך הכרעה של מספר שופטים במקום החלטה של נשיא העליון או שופט שהוסמך לכך, הדבר עלול להכביד מאוד על בית המשפט. הייעוץ המשפטי מבקש לכן לקבל נתונים עדכניים על מספר הבקשות לדיון נוסף בכל שנה, שיעור הבקשות שהתקבלו, גודל ההרכבים שבהם התקיימו דיונים נוספים, ומספר המקרים שבהם נשיא העליון הסמיך שופט אחר לדון בבקשה.

הנקודה הפוליטית והנקודה המקצועית

ההצעה של רוטמן נוגעת בלב הוויכוח הציבורי על בית המשפט העליון, אך מסמך הייעוץ המשפטי מבקש לפרק אותה לשאלות ניהוליות, משפטיות ומעשיות. הוא אינו מסתפק בסיסמה של "שקיפות" או "עצמאות", אלא שואל מי יקבע את כללי המחשב, כיצד יתנהל בית המשפט ביום-יום, איך יטופלו עתירות דחופות ומה יקרה לעומס על שופטי העליון.

הנקודה החזקה בהצעה היא הדרישה לשקיפות רבה יותר. גם מי שמתנגד להחלשת נשיא בית המשפט העליון יתקשה להסביר מדוע הציבור אינו זכאי לדעת מהם העקרונות שלפיהם נקבעים הרכבים בתיקים רגישים. מנגד, הנקודה החלשה בהצעה היא ההנחה שמחשב יכול להחליף לחלוטין שיקול דעת ניהולי. בפועל, מחשב רק מסתיר את שיקול הדעת בשלב מוקדם יותר - בשלב ניסוח הכללים שהוזנו אליו.

לכן, השאלה האמיתית שתעמוד בפני ועדת החוקה אינה רק אם לקחת סמכות מנשיא העליון, אלא מה יבוא במקומה. שיבוץ אקראי מלא עלול להיות לא מעשי. השארת המצב הקיים בלי כללים גלויים תמשיך להזין חשד ציבורי. ייתכן שהפתרון שיתגבש בסופו של דבר יהיה באמצע: שיבוץ ממוחשב לפי כללים מפורסמים, לצד אפשרות חריגה ומנומקת לסטות מהם בתיקים מיוחדים.