המרוץ להצבעה על פיצול היועמ"ש מחריף - האופוזיציה נטשה את הדיון

ועדת החוקה, חוק ומשפט האיצה (17.5.26) את קידום הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, לאחר שיו"ר הוועדה ח"כ שמחה רוטמן הודיע כי בכוונתו להביא את הנוסח להצבעה לקריאה ראשונה כבר השבוע. במקביל החלה הוועדה להכין גם הצעת חוק-יסוד נלווית, שתתקן את חוקי היסוד הנוגעים לפתיחה בחקירה, להגשת כתב אישום ולקביעת קלון בעניינם של בכירים, כחלק מן ההסדר הכולל שמציע רוטמן.

רוטמן הציג את הנוסח החדש כסיכום של סדרת הדיונים הארוכה שקיימה הוועדה בחודשים האחרונים ואמר: "על השולחן נוסח שמשקף את ההכרעות הדיוניות שעשינו ב-37 דיונים. התיקון של הח"כים בוסקילה ורביבו, על הוועדה שעוסקת בפתיחת חקירה נגד בכירים, שרים וח"כים, דורש תיקון עקיף של חוקי יסוד ולכן על השולחן גם הצעת חוק לתיקונים אלו. הנוסח הקודם הונח לפני כ-15 ישיבות ומאז עבדנו עם נוסח מתגלגל. בעז"ה נצביע על הצעת החוק לקריאה ראשונה השבוע".

הדיון התקיים על-רקע מתיחות פוליטית גוברת סביב אפשרות להתפזרות הכנסת, וחברי האופוזיציה טענו כי הקואליציה מנסה להשלים בחופזה את המהלך עוד קודם. ח"כ גלעד קריב תקף את דרך ניהול ההליך ואמר: "התנהלותך, גם אם עומדת בהוראות התקנון הפורמלי, היא אביוז מוחלט של עבודת הכנסת. היינו במעבר מסודר על סעיפי הטבלה רק כי התעקשנו שלא מחוקקים בחטף הצעת חוק שיש לה השפעה על מאות חוקים אחרים. והנה בגלל שדגל התורה הצטרפו לעשות שרירים לקראת התפזרות הכנסת, הטבלה נזרקה הצידה". לדבריו, "שום דבר לא מעניין אתכם חוץ ממסע נקמה", והוא הזהיר כי "אם תמשיך בריצת אמוק, תקבל את המראות של לפני 7 באוקטובר כשהרמתם יד על החברה הישראלית".

ח"כ יואב סגלוביץ' הצטרף לביקורת ואמר: "הח"כים המציעים לא מגיעים לאף דיון ענייני. זה אביוז מוחלט של עבודת הכנסת. הקואליציה תעלה ביום רביעי הצעת חוק להתפזרות הכנסת ומה שאתה עושה אפשרי, אבל לא ראוי במובן הכי עמוק של עבודת הכנסת. על הדרך דנים גם בתיקון לחוק-יסוד". סגלוביץ' הוסיף כי לכל צעד כזה יהיה "תג מחיר" מבחינת יחסי קואליציה-אופוזיציה בעתיד, ודרש: "אני דורש חוות דעת משפטית בנוגע להליך חקיקת הפיצול בזמן שהכנסת בתהליכי פיזור".

ח"כ קארין אלהרר אמרה כי רוטמן משנה שוב ושוב את מבנה ההצעה ומדלג, לטענתה, על נושאים מהותיים: "אתה כל פעם מניח נוסח אחר - כללי, מצומצם, מתגלגל. אתה לא יכול להתעלם ולדלג רק כדי להספיק. אתה צריך לקיים דיון נפרד ביחס להשפעה הדרמטית של החוק על הבחירות ולסיים לדון בטבלה עם נציגי משרדי הממשלה". לדבריה, "יש לחוק השפעה דרמטית על איך תיראה החברה הישראלית", והיא הזהירה כי חקיקה מזורזת "עלולה להיפסל" בבית המשפט.

רוטמן: היום הוא הדיון ה-37 - זו לא חקיקת בזק

רוטמן דחה את הטענות על קידום חפוז ואמר: "כך נראית ריצת אמוק והליכי חקיקה חטופים? היום הוא הדיון ה-37 בהצעת החוק. הנוסח המתגלגל מתבסס על תזכיר פרידמן שעליו עבדנו". הוא הזכיר כי קיבל את עמדת הייעוץ המשפטי של הכנסת ולכן בחר לקדם בנפרד תיקון לחוקי היסוד ולא להכניס אותו כתיקון עקיף בחוק רגיל. בדבריו תקף גם את בית המשפט העליון סביב ביטול התיקון לעילת הסבירות ואמר: "ברגע שנתן בית המשפט את פסיקתו שניתן להתעלם מחוק-יסוד עילת הסבירות שעבר פה ברוב של 64, אין סיבה להתייחס לחוקי היסוד כאילו הם אפופי הילת קדושה, לאחר שנתגלה השקר של בית המשפט העליון שמבחינתו אין קדושה כזו. נמשיך לשמור על חוקי היסוד של הכנסת גם כשבית המשפט פורע חוק".

יועמ"ש הוועדה, עו"ד ד"ר גור בליי, התייחס לטענות בדבר קידום חקיקה בתקופה שבה הכנסת עשויה להתפזר ואמר: "הנוהג הקיים הוא שביחד עם אישור חוק הפיזור יוצאים לפגרת בחירות וקידום הצעות חוק נעשה בהסכמות אופוזיציה וקואליציה". ביחס להצעת חוק-יסוד מטעם ועדה הבהיר בליי כי סעיף 80 לתקנון הכנסת מאפשר לוועדות להגיש הצעות חוק מטעמן בנושאים מסוימים, ובהם חוקי יסוד, וכי במקרה הנוכחי "מדובר בתיקונים שנובעים באופן ישיר מחוק הפיצול ומשלימים אותו".

הוועדה עברה לאחר מכן לדון בסעיפי המטרה ובסעיף הפתיחה של ההצעה. רוטמן הסביר כי הנוסח החדש נועד לפשט את "הנוסח המתגלגל" שקדם לו: "על הנוסח המתגלגל עברנו רבות, ואמרנו שהוא מבולבל, ולכן ניסחנו את המהות בצורה יותר בהירה כסעיף מטרה. הוא פרפרזה של הנוסח המתגלגל. סעיף 2 מדבר גם הוא על מה החוק עושה בפועל ברוח תזכיר פרידמן".

הד"ר גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה טען כי סעיף המטרה אינו משקף נכונה את תוכן החוק. לדבריו: "סעיף המטרה לא משקף את מה שהחוק עושה, כשהוא הולך הרבה מעבר לפיצול גרידא. לכן זו הטעיה. המטרה היא לשנות את מעמד היועמ"ש, הורדת מעמדו וסמכויותיו". רוטמן השיב: "כדאי ונכון שיהיה כתוב שמטרת החוק לפצל את התפקיד ולהסדיר את סמכויותיו".

אלהרר הוסיפה כי אם תכלית החוק היא להפוך את היועץ המשפטי לדמות המזוהה עם הממשלה, יש לומר זאת במפורש: "לאורך הדיונים, היה ברור ששמו למטרה את הפיכת היועמ"ש לדמות שמזוהה עם הממשלה, שמייצגת רק את עמדתה, והדבר לא בא לביטוי בסעיף המטרה. אם אתם לא מתביישים באמירה הזו, של יועמ"ש פוליטי, לכל הפחות יש לכתוב זאת". קריב טען כי יש להבהיר שסעיף המטרה כולל גם "פסילה של המעמד המחייב של חוות דעת היועמ"ש", והזהיר כי החוק "ממוטט את סדרי העבודה בכל השירות הציבורי".

רוטמן דחה את הטענות וטען כי הדיון על האכיפה המינהלית כבר מוצה וכי השלכותיו משתקפות בתיקונים העקיפים. לדבריו: "יש חשיבות לסעיף מטרה, שייתן ערך פרשני לחוק, שיאמר מה כוונת המחוקק. לגבי הגדרת הדין הפלילי - סמכויות בדין הפלילי טוב ונכון שיוגדרו באופן מפורש ולא כמונחי שסתום עמומים. הסעיף מסדיר איך הסמכויות יחולקו".

סגלוביץ' הורחק - האופוזיציה יצאה מן הדיון

בשלב זה התפתח עימות חריף בין רוטמן לסגלוביץ', שדרש לקבל את עמדת יועמ"ש הוועדה ביחס להגדרת הסמכויות בתחום הפלילי. לאחר חילופי דברים, בעקבות ניסיונו של סגלוביץ' להשתלט על הדיון, הורה רוטמן להוציאו מן הישיבה. חברי האופוזיציה יצאו בעקבותיו, וקריב אמר: "אם הוא יוצא אנחנו יוצאים ותמשיך את הדיון לבד". רוטמן השיב: "לא תאיימו עליי".

לאחר יציאת חברי האופוזיציה המשיך הדיון בהיבטים המהותיים של ההצעה. עו"ד ישי שרון מן הסניגוריה הציבורית התריע כי הנוסח המעודכן אינו מסדיר את מעמד התביעה המשטרתית, אף שהיא מטפלת ברוב הגדול של ההליכים הפליליים. לדבריו: "בנוסח המעודכן של סעיף המטרה מוזכרים רק תובעים מטעם פרקליטות המדינה וכן הושמט הסעיף שמכפיף את התובעים המשטרתיים לתובע הכללי. מצב דברים זה לכאורה מחריף את העמימות ביחס למעמד התביעה המשטרתית שמייצגת כיום בלמעלה מ-90% מההליכים הפליליים". שרון הוסיף כי "מן הראוי שאם כבר עושים סדר חדש בחלוקת הסמכויות, יוסדר גם עניין הפיקוח על התביעה המשטרתית", והזהיר כי אפילו הנהלים והנוהגים הקיימים כיום עלולים להיפגע.

רוטמן השיב כי הוועדה כבר הכריעה שלא לכלול את התביעה המשטרתית בחוק: "דיברנו בנושא ארוכות והוחלט שהוא לא ייכלל בחוק. יש תובעים הפועלים מטעם היועמ"ש ויש תובעים משטרתיים הפועלים מכוח חוק אחר ומינוי אחר. יש תחומים אחרים שבהם היועמ"ש הוסמך לקבוע כללים שחלים גם על התביעה המשטרתית, בנוגע למשל להימשכות הליכים. אנחנו לא מוסיפים ולא גורעים מהסמכויות הללו בתחום התביעה המשטרתית".

ח"כ יוליה מלינובסקי תקפה את מבנה הכהונה המוצע ליועמ"ש ואמרה: "אתה שם ראש מערכת זמני ולצדו משנים שהם קבועים וזה יכול לערער את המערכת. כהונה של רמטכ"ל, ראש שב"כ או מוסד קצובה לשלוש שנים ופה בכל רגע נתון אפשר לפטר. אתה הופך את היועמ"ש לחותמת גומי". רוטמן השיב כי "התופעה שדרג הביניים נשאר כשראש הגוף מתחלף היא דבר שקיים בכל התפקידים", והזכיר כי גם ניצבים במשטרה או ראש המל"ל עשויים להמשיך בתפקידם חרף חילופי הדרג שמעליהם.

צילום: [צילום: דני שם-טוב/דוברות הכנסת]

מי ישמור על האינטרס הציבורי

אחת המחלוקות המרכזיות בדיון נגעה למעמדו של המשנה הבכיר ליועמ"ש, שאמור לפי ההצעה לשמש "מגן האינטרס הציבורי" בתחומים שיוגדרו בחוק. יועמ"ש הוועדה, עו"ד ד"ר גור בליי, אמר כי יש להבטיח לבעל תפקיד זה עצמאות ממשית מן הממשלה: "בכל הקשור לתפקיד של מגן האינטרס הציבורי אנחנו סבורים, וכבר אמרנו את זה, שיש לקבוע כי מי שממלא תפקיד זה נהנה מעצמאות מהממשלה ולא משנה ליועמ"ש שכפוף ליועמ"ש שנבחר על-ידי הממשלה. אבל אפילו לשיטת היו"ר, גם אם זה משנה ליועמ"ש, צריך לתת לו יותר עצמאות במילוי תפקידו".

עו"ד אורן פונו ממשרד המשפטים טען כי המבנה המוצע יוצר סתירה פנימית: "יש סתירה בין האמירה שמשמרים עצמאות לבין כפיפות המשנה ליועמ"ש. ביחסים בין שני פקידים שאחד כפוף לשני, לחשוב שאפשר יהיה לשמור על עצמאותו, זה לא עולה בקנה אחד עם ההלכה הסבירה ועם הלכות קיימות". לדבריו, אם מבקשים להפקיד בידי אדם מסוים את ההגנה על האינטרס הציבורי, "יש לוודא שמובהר שתפקידו להגן על האינטרס הציבורי".

רוטמן השיב כי היועמ"ש עצמו הוא שיישא גם בכובע של מגן האינטרס הציבורי: "מגן האינטרס הציבורי כמו היום הוא היועמ"ש, הוא מחזיק בכובע הייעוץ, הייצוג והאינטרס הציבורי. כדי לייצר מודל של בידול - הוא כפוף לו ומקבל ממנו הוראות, ואפשר לכתוב שהסמכות תהיה בידיו כל עוד לא קבע היועמ"ש אחרת. זו תהיה הפרדה מבנית. הוא האחראי על הכול".

עו"ד אורית קוטב, לשעבר המשנה לפרקליט המדינה, ביקרה בחריפות את ההסדר ואמרה: "יש פה יועמ"ש שהוא גורם פוליטי לחלוטין, והניסיון לייצר פה 'כמעט' מטעה את הציבור שיחשוב שיש מי שישמור על האינטרס הציבורי. עדיף לקרוא לילד בשמו". ד"ר איתן לבונטין טען כי "אין הפרדה מספיק חזקה כדי להגן על האינטרס הציבורי", והסביר כי אם המשנה ימלא גם תפקידי ייעוץ וייצוג וגם יפעל כמגן אינטרס ציבורי, "התפקידים יתנגשו ויפריעו". לדבריו: "מי שמייצג את המדינה אמור להציג עמדת המדינה ולכן אינו עצמאי. גורם אחד שהוא גם עצמאי וגם לא, יתקשה להחזיק בשני הכובעים".

מלינובסקי הוסיפה: "אם רוצים שהמשנה ישמור על האינטרס הציבורי, הוא צריך להיות מנותק ועצמאי לחלוטין". רוטמן השיב כי יש להבחין בין סמכות אורגנית לפנות לבית המשפט לבין סמכויות אחרות של רשויות שלטוניות, וטען כי ממילא "בנסיבות היום ליועמ"ש הרבה כובעים שמציבים אותו בניגוד עניינים כל יום". לדבריו, "בוודאי שאפשר לעשות עוד פיצולים", אך המחוקק בוחר בשלב זה שלא לעשות כן. הוא הודיע כי בעקבות הדיון ישונה הנוסח כך שאם יתמנה ממלא-מקום ליועמ"ש, לא יהיה זה המשנה הבכיר אלא משנה אחר.

חוות דעת היועמ"ש - הממשלה תוכל לסטות מהן

מחלוקת חריפה נוספת התעוררה סביב הסעיף המאפשר לממשלה לקבוע כי חוות דעת מסוימת של היועמ"ש אינה משקפת את הדין. רוטמן אמר: "העיקרון הבסיסי שהממשלה אינה כבולה לחוות דעת היועמ"ש הוא דבר שהופיע בוועדת אגרנט ובוועדת שמגר. העיקרון הזה דובר במהלך הדיונים, והנוסח משקף את הדיונים. כאשר הממשלה במליאתה מחליטה שחוות דעת אינה בתוקף - גם היועמ"ש כפוף לה ובוודאי גם שאר גופי הרשות המבצעת".

יועמ"ש הוועדה בליי חלק על הפרשנות הזאת ואמר: "הסעיף נדון וברמה המהותית עמדנו על הבעייתיות ועל החריגה בו מוועדת אגרנט. לכאורה הממשלה יכולה לעשות זאת מתי שהיא רואה טעם לכך. אין דרישה לטעם מיוחד או לחוות דעת נוגדת". בליי הדגיש כי בדוח אגרנט דובר על אפשרות חריגה ביחס לממשלה עצמה, ואילו כאן "מאפשרים לממשלה לקבוע ביחס לכל חוות דעת שמתייחסת לכל גוף ברשות המבצעת".

עו"ד פונו הוסיף כי גם לפי הפרשנות הרחבה ביותר לדוח אגרנט, הנוסח הנוכחי מרחיב מאוד את אפשרות הסטייה מחוות דעת היועמ"ש. לדבריו: "אם כעת מחוקקים חוק - האם אין מקום לומר שהרשות המבצעת אמורה לעמוד בעיקרון של שוויון בפני החוק. התפיסה שהממשלה פטורה מהחוק ומהשוויון בפני החוק היא בעייתית".

קריב הזהיר מפני שיתוק תהליכי העבודה בממשלה ובשירות הציבורי: "הדיון על חוות דעת חד-משמעית לא מוצה. זו נקודה מרכזית בחוק. העלינו שאלות מה יקרה לתהליכי העבודה בשירות הציבורי, כשכל דבר יעלה למליאת הממשלה". לדבריו, "כל דבר שלא ייראה למתפקד ליכוד יובא להכרעת מליאת הממשלה ומזכיר הממשלה יאמר שהמליאה עמוסה וידונו בעוד חודשיים. זה לא יקרה עוד רגע אבל תוך חודשים או שנים תהיה פה בוקה ומבולקה. אתם לוקחים פקידי ציבור נאמנים ותולים בין שמיים לארץ ומייצרים פוליטיזציה".

ח"כ מיקי לוי אמר: "הסעיף בא להסיר את אימת הדין של הממשלה מהחוק. רק ממשלה עבריינית תומכת בפלונטר כזה. אם אין חובה להישמע, למה צריך יועץ משפטי". בהמשך הוסיף כי במבנה המוצע "היועץ הופך לדחליל ללא מעמד", וכי "יש כל כך הרבה איומים עליו בחוק הזה שגם אם יעשה משהו ימצא עצמו מפוטר למחרת". לדבריו, "הממשלה תבזבז מאות מיליונים על משרדים פרטיים שייצגו אותה".

בליי סיכם כי מכלול ההסדרים המוצעים יוצר שינוי מהותי במעמד היועמ"ש: "בנוסח המוצע יש קושי משמעותי עם יכולתו של היועמ"ש למלא תפקיד של גורם שיכול לאזן את השלטון, כפי שהתפתח בעשרות השנים האחרונות וקיבל ביטוי במאות דברי חקיקה. האפשרות לסטות מחוות הדעת שלו, ביחד עם הליך המינוי על-ידי הממשלה, תקופת הכהונה שצמודה לממשלה ספציפית, והליכי ההעברה מתפקיד יוצרים שינוי מהותי בתפקיד כפי שהתפתח לאורך השנים". עם זאת ציין כי הסעיף פורסם כבר בנוסח המתגלגל ולכן "אי אפשר לומר שהדברים לא נדונו".

קריב טען כי ההסדר המוצע ייצור "יצורי כלאיים בחיי היום יום של הרשות המבצעת", ובהם מצבים שבהם היועמ"ש לא יוכל להציג בפני בית המשפט עמדה שהביע בתוך הממשלה. לדבריו: "איך אתה חי בשלום עם כך שלא תונח בפני בית משפט חוות דעת של היועמ"ש? זה דבר עקום". הוא הזהיר מפני פגיעה בדינמיקה שמביאה את המדינה לעמדות משפטיות סבירות יותר עוד לפני הדיון בבית המשפט.

רוטמן השיב כי החוק נחקק, לדבריו, "בפוסט טראומה" של הלכת דרעי-פנחסי, וכי במסגרת חובת הגילוי הנאות לבית המשפט ייאמר שהייתה עמדה של היועמ"ש שנדחתה בידי הממשלה. עם זאת הודיע כי הוא מוכן להחריג את המקרה שבו הונחה חוות דעת, נדחתה בידי הממשלה והעניין הגיע לבית המשפט: "את המקרה בו הונחה חוות דעת שנדחתה והעניין הגיע לבית משפט אני מוכן להחריג".

הדיון הנוכחי מסמן מעבר ברור משלב גיבוש העקרונות לשלב ההכרעה הפוליטית. רוטמן מבקש להביא את החוק להצבעה כבר השבוע, בעוד מתנגדיו טוענים כי דווקא ההאצה מלמדת שהקואליציה מנסה להשלים מהלך מרחיק לכת לפני טלטלה פוליטית אפשרית. מעבר לעימותים האישיים והדיוניים, המחלוקת המהותית שנותרה על השולחן נוגעת לשאלות יסוד: האם היועץ המשפטי לממשלה יישאר גורם עצמאי המאזן את הרשות המבצעת, או יהפוך במובהק ליועצה המשפטי של הממשלה; האם הממשלה תוכל לסטות מחוות דעתו לא רק בעניינה שלה אלא גם ביחס לכלל הרשות המבצעת; ועד כמה יישמר מנגנון עצמאי להגנה על האינטרס הציבורי בתוך המבנה החדש.