מהלך רגיש בירושלים העתיקה: צוות ממשלתי יבחן מימוש הפקעות היסטוריות

הממשלה אישרה (יום א', 17.5.26) מהלך רגיש ויוצא דופן הנוגע לאחד המרחבים הנפיצים ביותר בעיר העתיקה בירושלים: הקמת צוות בין-משרדי בכיר שיבחן את מימושן של הפקעות מקרקעין היסטוריות, בעיקר באזור רחוב השלשלת, העובר בין הרובע היהודי לרובע המוסלמי, שנרשמו עוד לאחר איחוד העיר אך לא הושלמו בפועל במשך עשרות שנים.

ההחלטה אינה קובעת בשלב זה פינוי מיידי של דיירים או תפיסת חזקה בנכסים, אלא מייצרת מסלול ממשלתי סדור לבדיקת התשתית המשפטית, העובדתית, התכנונית וההנדסית - ולהגשת תוכנית פעולה בתוך 12 חודשים.

ההחלטה אושרה במסגרת ישיבת הממשלה החגיגית לציון יום ירושלים, שבה קודמה שורת החלטות לחיזוק מעמדה של הבירה. אלא שבניגוד להחלטות אחרות שנגעו לתקציבים, לפיתוח תשתיות או להקצאת קרקעות, ההכרעה בעניין רחוב השלשלת נוגעת ישירות בליבת המחלוקת על הריבונות, הבעלות והשימוש במרחב הרגיש שבין הרובע היהודי לרובע המוסלמי. בשל כך, גם מסמכי הממשלה עצמם מציגים את המהלך בזהירות רבה, ומבהירים כי מדובר תחילה בבחינה - לא בביצוע מיידי.

לא "אישור פינוי", אלא מסלול למימוש עתידי

הפער בין נוסח ההחלטה הרשמי לבין האופן שבו תואר המהלך בדיווח בגלי צה"ל שקדם לישיבת הממשלה אינו זניח. עוד לפני ההצבעה פורסם כי הממשלה צפויה לאשר "הפקעת קרקע ברחוב השלשלת" וכי המהלך יוביל לפינוי של כ-50 מבנים עם הדיירים המוסלמיים בתוכם כדי ליישבם ביהודים. אולם ההחלטה שאושרה בפועל אינה מנוסחת כך: היא אינה מפרטת מספר נכסים, אינה קובעת לוח זמנים לפינוי, ואינה מעניקה הוראה מבצעית להוצאת מחזיקים ממבנים. היא כן מבקשת לקדם בחינה ממשלתית של נכסים המצויים בתחום הפקעה ישנה, "שבהם לא מומשה ההפקעה", ולמפות את החסמים שמעכבים את השלמתה.

למעשה, הממשלה איננה מודיעה היום על פינוי, אלא על פתיחת תיק שהוקפא למעשה במשך עשרות שנים. המשמעות הפוליטית והמעשית עשויה להיות רחבה מאוד, אך היא תלויה בתוצרי עבודת הצוות, בחוות הדעת המשפטיות שיגובשו, בעמדת היועצת המשפטית לממשלה ובוודאי גם במבחן בג"ץ, אם וכאשר יוגשו עתירות.

צילום: פרוש. חתם [צילום: חיים גולדברג/פלאש 90]

תיק שנפתח מחדש אחרי כמעט שישה עשורים

שורשיו של המהלך נעוצים בהחלטות שהתקבלו אחרי מלחמת ששת הימים. עם איחוד ירושלים בשנת 1967 החליטה ממשלת ישראל לפעול לשיקום הרובע היהודי, שנהרס במלחמת העצמאות. בשנת 1968 פורסמה הודעת הפקעה רחבה מכוח פקודת הקרקעות לצורכי ציבור, ובהמשך פורסמה הודעה נוספת בשנת 1992. חלק מן ההפקעות מומשו בפועל: נכסים הועברו לידי המדינה ולידי החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי, ובמקרים מסוימים שולמו פיצויים לבעליהם.

אולם לא כל התיק נסגר. במסמכי ההחלטה נכתב כי היו נכסים שנותרו מאוכלסים, בין היתר לאחר שבעליהם סירבו לאורך השנים לקבל פיצויים או להתפנות. כך נוצר מצב משפטי חריג: ההפקעה קיימת על הנייר, אך בחלק מן הנכסים היא לא מומשה במלואה בשטח. זהו בדיוק הפער שהצוות החדש נדרש לבחון - והוא שעומד כיום במרכז ההכרעה הממשלתית.

המהלך הנוכחי אינו צץ יש מאין. כבר בקיץ 2025 פורסם כי השר מאיר פרוש, שכיהן אז כשר ירושלים ומסורת ישראל, חתם על פנייה לקידום מימוש ההפקעות ברחוב השלשלת, במהלך שעורר מתיחות פוליטית ומשפטית. ההחלטה שאושרה עתה מעבירה את הנושא ממישור של יוזמה משרדית למישור של עבודת מטה ממשלתית רשמית, עם הרכב בין-משרדי, לוח זמנים והנחיה להגיש חלופות מעשיות.

רחוב השלשלת: ציר קצר, רגישות עצומה

רחוב השלשלת אינו עוד סמטה בעיר העתיקה. מדובר בציר מסחרי ותיירותי מרכזי המוביל מן האזור הסמוך לשער יפו ולרחוב דוד לעבר מתחם הר-הבית והכותל המערבי. במסמכי הממשלה הוא מתואר למעשה כקו תפר רגיש בין הרובע היהודי לרובע המוסלמי - לא רק מבחינה גאוגרפית, אלא גם מבחינת סמלי ריבונות, שליטה ותנועת מבקרים.

לפי ההסבר המצורף להחלטה, החלוקה בשטח מורכבת במיוחד: החזית הצפונית של הרחוב, ובה חנויות ומבנים, נותרת מחוץ לתחום ההפקעה ומזוהה עם הרובע המוסלמי; לעומתה, החזית הדרומית של הרחוב - הכוללת חנויות, דירות, בתי תפילה ומוסדות - נכללת בתחום ההפקעה ההיסטורי של הרובע היהודי. הדיוק הזה חשוב, משום שהוא מבהיר כי הממשלה אינה מבקשת לדון ברחוב כולו כמקשה אחת, אלא בשטחים מסוימים מאוד המצויים בגבולות ההפקעה הישנה.

מכאן נובעת גם הרגישות החריגה של המהלך. מדובר בנכסים בלב המרקם העירוני הצפוף ביותר בארץ, באזור שבו כל שינוי בעלות, אכיפה או פיתוח עלול להיתפס לא רק כעניין מקרקעיני, אלא כהצהרה מדינית ולאומית. זו הסיבה שהחלטת הממשלה משלבת בדיון לא רק גורמי תכנון וקרקע, אלא גם את משרד החוץ, המטה לביטחון לאומי ומזכירות הממשלה.

צילום: שמעון אלבום [צילום: מעיין טואף/לע"מ]

מי יכריע: הצוות הבין-משרדי שהוקם

בראש הצוות יעמוד מנכ"ל משרד ירושלים ומסורת ישראל, שמעון אלבום, או מי מטעמו. לצדו ישתתפו מזכיר הממשלה או נציגו, נציגי משרד המשפטים והפרקליטות, המטה לביטחון לאומי, משרד החוץ, משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון, רשות מקרקעי ישראל, עיריית ירושלים והחברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי. ההרכב הרחב משקף היטב את טיבו של התיק: לא מדובר בשאלה משפטית צרה בלבד, אלא בנושא שמערב נדל"ן, מדיניות ממשלתית, יחסי חוץ, ביטחון פנים, תכנון עירוני והשלכות ציבוריות רגישות.

הצוות הונחה לבחון את "המצב העובדתי והמשפטי" ביחס לנכסים שבהם ההפקעה לא מומשה, ולמפות את החסמים המעכבים את השלמת ההליך - ובהם חסמים תכנוניים, הנדסיים, משפטיים ואחרים. בתוך 12 חודשים אמור הצוות להגיש לממשלה תוכנית והמלצות. המסמך מבהיר כי כל ביצוע עתידי ייעשה בהתאם לדין, לרבות פקודת הקרקעות לצורכי ציבור משנת 1943 וחוק חובת המכרזים.

במילים פשוטות: הממשלה סימנה כיוון, אך השאירה את ההחלטה המבצעית לשלב הבא. גם אם הכוונה המדינית ברורה, הדרך למימושה צפויה להיות ארוכה, מסועפת ורוויית התנגדויות.

האוצר מציב דגל אדום

החלק הבולט ביותר במסמכי ההחלטה אינו עצם הקמת הצוות, אלא החריגה בנוף חוות הדעת המשפטיות: בעוד היועצים המשפטיים של רוב המשרדים לא ראו מניעה לאשר את ההצעה, הייעוץ המשפטי במשרד האוצר צירף הסתייגות חריפה מן האופן שבו קודמה. בנוסח שנכלל בנספח המשפטי נכתב כי קידום ההחלטה "בלוחות זמנים קצרים ביותר", לצד החלטות רבות נוספות שקודמו באותו אופן, לא אפשר "העמקה או ליבון של כלל הסוגיות" ולא יצר הליך סדור מול גורמי המקצוע והמשפט.

באוצר לא הסתפקו בביקורת מינהלית כללית. בחוות הדעת צוין כי אופן הקידום "מעלה קושי משפטי משמעותי בקידום הצעת ההחלטה, ואף עלול לעורר קשיים נוספים ביישומה". מדובר בניסוח חריג במערכת הממשלתית, ודאי ביחס להצעה שאינה מפנה מיד נכס ואינה משנה בעלות כבר בשלב ההחלטה. המשמעות היא שהאוצר מזהה פגם לא רק בתוצאה האפשרית, אלא כבר בדרך שבה התקבלה ההכרעה.

מנגד, היועצת המשפטית של משרד ירושלים ומסורת ישראל, עו"ד מירן בנימין, קבעה כי אין מניעה משפטית לקבל את ההחלטה על הקמת הצוות. עם זאת, גם היא הכירה בכך שהמשך הדרך עלול להציף קשיים משפטיים לא מבוטלים, בין היתר בשל חלוף הזמן הרב מאז ההפקעה המקורית. בלשון משפטית, אחת הסוגיות האפשריות היא טענת שיהוי: כאשר המדינה מחזיקה במשך עשרות שנים בסמכות פורמלית שלא מומשה, עשויות לעלות שאלות כבדות משקל ביחס ליכולת להפעילה כעת.

בין "ריבונות" ליכולת עמידה במבחן משפטי

ההחלטה משתלבת במדיניות מוצהרת של הממשלה לחיזוק הריבונות והמשילות בירושלים. במסמך ההחלטה נקשר המהלך לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, ולמדיניות הממשלה "לחיזוק ירושלים כבירת ישראל". בהודעת משרד ירושלים ומסורת ישראל, שפורסמה לאחר הישיבה, הוצג הצעד כחלק מ"סוף לסחבת של עשרות שנים" וכמהלך שנועד "למימוש השליטה ברובע היהודי כולו". הדברים מלמדים היטב על האופן שבו רואה הדרג המדיני את ההחלטה - לא רק כהסדרת תיק מקרקעיני, אלא כחיזוק נוכחותה של המדינה בלב העיר העתיקה.

אלא שדווקא בשל המטען הסמלי והמדיני הגבוה, ההליך המשפטי הופך לקריטי. ככל שהממשלה תבקש בעתיד להתקדם מתוכנית עבודה למימוש בפועל של החזקה בנכסים, היא תידרש להוכיח כי ההליך ענייני, מידתי, מבוסס תשתית עובדתית עדכנית, ואינו נסמך רק על הוראות היסטוריות שנזנחו במשך עשורים. ההערה החריפה של האוצר נועדה, במובן זה, לשמש התרעה מוקדמת: אם ההליך ייתפס כחפוז או בלתי בשל, הוא עלול להתקשות לעמוד במבחן השיפוטי.

צילום: ישיבת הממשלה [צילום: עמוס בן-גרשום/לע"מ]

חבילת יום ירושלים: לא רק רחוב השלשלת

ההחלטה על רחוב השלשלת הייתה אומנם הדרמטית והרגישה ביותר מבחינה פוליטית, אך היא אושרה כחלק ממקבץ רחב של החלטות שעסקו בפיתוח ירושלים, במורשת, בביטחון ובמעמדה הבינלאומי של העיר.

אחת ההחלטות הנוספות עוסקת במתחם אונר"א בשכונת מעלות דפנה. לפי מסמך הממשלה, יוקצו כ-36 דונם במתחם ששימש את הארגון לידי מערכת הביטחון, לצורך הקמת מוזאון צה"ל, לשכת גיוס ולשכת שר הביטחון. ההקצאה תיעשה כפוף להליכי תכנון ואישור, תחילה בדרך של הרשאה לשימוש ולאחר מכן בחכירה ארוכת טווח. המהלך מגיע לאחר שרשות מקרקעי ישראל הודיעה מוקדם יותר השנה על תפיסת המתחם והעברתו לשליטת המדינה.

החלטה נוספת נוגעת לשימור, שיקום ופיתוח בריכת ממילא. הממשלה אישרה תוספת של 29 מיליון שקל לקידום התוכנית, שנועדה להפוך את המתחם ההיסטורי המוזנח למרחב משומר, נגיש ומתפקד, תוך חיזוק הקשר בין העיר העתיקה למרחבי התיירות והמורשת שסביבה. בדברי ההסבר להצעה מתואר מצבה הנוכחי של הבריכה כמוקד עירוני מוזנח, וההחלטה מבקשת להשלים מהלך שהחל בהחלטות ממשלה קודמות. ראש הממשלה בנימין נתניהו אף הדגיש את הנושא בדבריו בישיבה, ותיאר את בריכת ממילא כ"פינת חמד נוספת בירושלים" שיש להוציאה מעזובתה.

בהודעת משרד ירושלים ומסורת ישראל נמסר עוד כי הממשלה האריכה את תוכנית התמריצים לעידוד מדינות זרות להעביר את שגרירויותיהן לירושלים, באמצעות סיוע כלכלי, השתתפות בעלויות שכירות ופתרונות נלווים. המהלך נועד להסיר חסמים כספיים ומעשיים שהקשו על מעבר בפועל של נציגויות זרות לבירה.

עוד נמסר בהודעת המשרד על הקצאת 300 מיליון שקל לקידום חדשנות וטכנולוגיה בירושלים, וכן על אישור הקמת מרכז חירום לאומי לאנשים עם מוגבלות בעמק ציון. המהלך האחרון ממשיך קו ממשלתי שכבר קיבל ביטוי בהחלטת ממשלה קודמת, שנועדה לקדם תכנון למתחם ייעודי לאוכלוסיות מיוחדות בעיר.

נתניהו מציב מסגרת: "החיזוק של ירושלים הוא חלק מהתקומה"

בפתח ישיבת הממשלה המיוחדת הציג ראש הממשלה בנימין נתניהו את רצף ההחלטות כחלק ממדיניות רחבה של חיזוק ירושלים, ואמר כי "החיזוק של ירושלים זה חלק טבעי מהתקומה של עמנו". בדבריו ביקש לקשור בין החלטות הפיתוח והמורשת לבין תפיסת הממשלה את הבירה כמרכז הלאומי, המדיני וההיסטורי של ישראל. הוא מנה בין המהלכים המקודמים את מיגון אזור הכותל ופיתוחו, חיזוק מרכז שלווה והפיכתו למוקד סיוע בשעת חירום לאנשים עם מוגבלות, שיקום בריכת ממילא וקידום מרכז מורשת בעטרות.

המהלך ברחוב השלשלת לא הופיע במרכז נאומו של נתניהו באותה מידה שבה הודגש בהודעת משרד ירושלים ומסורת ישראל, אך הוא עשוי להתברר בדיעבד כאחת ההחלטות הנפיצות ביותר שאושרו באותה ישיבה. בעוד החלטות תקציביות ומורשתיות ייבחנו לפי קצב ביצוען, סוגיית השלשלת תיבחן גם לפי עצם יכולתה של הממשלה להעביר מהלך בעל רגישות ציבורית, בינלאומית ומשפטית כה גבוהה משלב ההצהרה לשלב המימוש.

החלטת הממשלה אינה סוף פסוק - היא פתיחת מערכה. הדרג המדיני סימן יעד ברור: לבחון ברצינות מימוש הפקעות היסטוריות ברחוב השלשלת וברובע היהודי. הדרג המשפטי, לפחות באוצר, סימן כבר עתה את המחיר האפשרי של קידום מהיר מדי. בשנה הקרובה יתברר האם הצוות שהוקם יצליח להפוך מסמך מדיני טעון לתוכנית ישימה - או שהפער בין הרצון הממשלתי לבין המוקשים המשפטיים יותיר גם את ההחלטה הזו, כמו קודמותיה, בין דפי הארכיון.