רוטמן מאשים את היועמ"שית: אי-אפשר להיבנות על חוסר עבודת מטה שאתם גרמתם לו

ועדת החוקה, חוק ומשפט המשיכה להכין לקריאה ראשונה את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, ובדיון שקיימה (12.5.26) התחדד מחדש העימות בין יו"ר הוועדה ח"כ שמחה רוטמן לבין חברי האופוזיציה ונציגי משרד המשפטים. במוקד עמדו שתי סוגיות: טענת האופוזיציה כי הכנסת מקדמת שינוי רחב היקף הנוגע לכ-250 חוקים ללא עבודת מטה ממשלתית סדורה, והדיון בשאלה אם יש לעגן הגנה מפורשת לעובדי ציבור שיפעלו לפי חוות דעת משפטיות בעולם שבו תפקיד היועמ"ש יפוצל.

הוויכוח על אופן ניהול החקיקה התלהט כבר בפתח הישיבה. ח"כ יואב סגלוביץ' (יש עתיד) טען כי הוועדה אינה יכולה להמשיך לדון ברשימת החוקים המאזכרים את היועמ"ש כאילו מדובר במלאכה טכנית בלבד. לדבריו: "לא יכול להיות מקצועית שמנהלים דיון על 250 חוקים בצורה כזו. אי-אפשר להתעלם מדברים שעולים כאן בהתנהלות הוועדה. מנהלים דיוני עומק ללא עומק אמיתי. אף גורם מקצועי מהממשלה לא מגיע". סגלוביץ' השווה את ההליך לדיונים שנערכו בחוק הנוח'בות, ואמר כי שם "היה תהליך חקיקה מקצועי, לא כמו במקרה הזה". הוא הוסיף: "לא מיצינו את הדיונים ואי אפשר כל הזמן לעבור הלאה. אנחנו בטירוף מערכות מושלם".

לדבריו, אופן קידום החוק עלול לייצר תקדים מסוכן גם לעתיד: "כתבתי מכתב כי מגיעים פה לתהליכי קיצון והדם הרע שאתה מייצר עלול להביא לכך שכשתהיה כנסת חדשה זה יתנהל כך רק הפוך, למרות שאלחם בכך. חייבת להיערך עבודת מטה".

ח"כ גלעד קריב (העבודה) הצטרף לביקורת וטען כי הוועדה טרם מיצתה את הדיון בסוגיית האכיפה המנהלית, שנדונה בישיבה הקודמת. "אם מישהו חושב שהוא התקרב למיצוי של הסוגיה הדרמטית הזו הוא משלה עצמו", אמר. לדבריו, הדיון הציבורי מתמקד בהשפעה האפשרית על חופש הביטוי והמחאה, אך "הסוגיה הזו נראית ביורוקרטית, והמחשבה שהדיון יכול להתמצות בכמה שעות מבלי ניתוח הנושא שגויה". קריב הוסיף כי "אנחנו פוגעים באמון הציבור שניתן בנו", וקבע: "מי שחושב שנסכים למצב בו סוגיה כזו תידון שלוש שעות לסימון V, טועה. בנוסף, לא ייתכן שלא נקיים את הדיון על הבחירות".

רוטמן: העקרונות הוכרעו, היישום עוד יכול להשתנות

יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן, דחה את הטענות שלפיהן הדיונים אינם בשלים. לדבריו, ביחס לרשימת החוקים יש להבחין בין הכרעה ערכית לבין יישום פרטני: "לגבי הרשימה, יש פה שתי הכרעות - ערכית ופרקטית. ההחלטות הערכיות משליכות על כל הדרך". הוא חזר על תפיסתו שלפיה היועץ המשפטי לממשלה, לאחר הפיצול, יהיה "עורך הדין של הממשלה" וגם "ממונה על האינטרס הציבורי מטעם הרשות המבצעת כמי שאחראית על כלל העניינים במדינה". לדבריו: "זו הכרעה ערכית. הדיון הזה מוצה".

רוטמן הוסיף כי "היישום בכל מקרה פרטני אין עליו ולא צריכה להיות עליו מחלוקת", וטען כי "כרגע בשל חוסר הרצון לקדם את החוק, יש פה ניסיון להעלות מחלוקות ולחזור שוב ושוב על נושאים שנדונו". עם זאת ציין כי הוועדה כבר קיבלה חלק מן ההערות ושינתה סיווגים, וכי "ניתן יהיה עוד לשנות בקריאות שנייה ושלישית".

באשר לדרישה לחדש את הדיון בסוגיית הבחירות, אמר רוטמן כי אם היועמ"ש ימשיך לכהן גם בתקופת הממשלה הבאה "גם כובד המשקל של הדיון יהיה אחר", ולכן לדבריו אין צורך לשוב כעת לעסוק בשאלה. הוא הוסיף כי "מרבית הסמכויות בנושא הבחירות שמדאיגות גם אותי וגם אתכם, אינן כתובות כלל בחקיקה ולכן התיקון העקיף כלל לא עוסק בהן".

יועמ"ש הוועדה, עו"ד ד"ר גור בליי, הבהיר כי גם לאחר קביעת העקרונות, אין לוותר על בחינה פרטנית. לדבריו: "יש חשיבות לעבור על כל הסעיפים שבטבלה כיוון שאופן היישום של העקרונות אינו טריוויאלי. חשוב לשמוע מגורמי המקצוע בממשלה את התובנות כי אנחנו לא מתיימרים להבין את כל המשמעויות". בליי ציין כי נשלח מכתב של חברי הכנסת סגלוביץ' ואלהרר ליועמ"שית הכנסת בעניין אופן קידום ההליך, וכי תשובה צפויה בימים הקרובים. בנוגע לבחירות אמר כי מדובר בנושא "מאוד רגיש", אך הדגיש שהשאלות הכבדות יותר נוגעות דווקא לכובעו הייעוצי של היועמ"ש ולכללי ההתנהלות בתקופת בחירות, שאינם בהכרח מעוגנים בחקיקה המסוימת שנבחנת כעת.

צילום: [צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת]

האם יש להגן במפורש על עובדי ציבור

בהמשך עברה הוועדה לדון בשאלת חסינותם של עובדי ציבור בעת מילוי תפקידם, לנוכח האפשרות שתפקיד היועמ"ש יפוצל וייווצרו מצבים שבהם עובד יפעל על-פי חוות דעת משפטית מצד אחד, אך ייחשף לסיכון משפטי מצד אחר. רוטמן הציג את הבעיה כך: "כביכול מי שפועל מכוח הייעוץ המשפטי שהוא מקבל ממשרדי הממשלה, אין הוראה בחוק הקובעת לו חסינות מהעמדה לדין פלילית, אך דה-פקטו יש לו חסינות והגנה כי מדובר באותו אדם שמעמיד לדין. כעת כשמפצלים את התפקיד, יש לתת מענה לחשש שהועלה ולפיו בעולם של פיצול ההגנה הזו תיחלש".

ח"כ לשעבר אלכס מילר, שהשתתף בדיון מטעם ההסתדרות הכללית, אמר כי החשש קיים לא רק על-רקע הפיצול עצמו, אלא גם במצבים של קבלת ייעוץ משפטי חיצוני. לדבריו: "במצב כזה יש אי-ודאות לאותם עובדים לפי איזו חוות דעת הם צריכים לפעול. כשיש הוראה מסוימת אסור שיהיו חילוקי דעות בין המשרדים. אנחנו מבקשים שהעובדים יבצעו את ההוראות במסגרת העבודה הרגילה כמו היום".

צילום: [צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת]

עו"ד יצחק גורדון, יו"ר איגוד המשפטנים, הציג נוסח שנבחן מול יו"ר הוועדה ולפיו עובד ציבור לא יישא באחריות פלילית או אזרחית אישית למעשה שביצע בתפקידו, אם פעל "בתום לב ובאופן סביר" על סמך חוות דעת היועמ"ש למשרד, היועמ"ש לממשלה או החלטת ממשלה שניתנה לאחר שהחליטה כי חוות דעת היועמ"ש אינה מחייבת. לדבריו: "בכל ספק של אי-בהירות - הייעוץ המשפטי מנחה את העובדים וכך אם יש תביעה יש להם הגנה כי הלכו לפי נהלי הייעוץ המשפטי. במקרה בו נקבע שחוות דעת לא מחייבת ולא חלה, העובד יימצא בדילמה בין ההוראות".

ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד) העלתה תרחיש מורכב יותר ושאלה: "מה יקרה במצב בו שר קיבל צו מניעה לפעולה מסוימת, ויש יועמ"ש שייתן חוות דעת שהוא עוד יכול לפעול אחרת". השאלה כיוונה לחשש מפני הסתמכות על חוות דעת משפטית שתתנגש עם הוראה שיפוטית או עם מגבלה משפטית ברורה.

ד"ר תמר קלהורה ממשרד המשפטים, שהתייחסה להיבט הנזיקי, ביקשה לצנן את הדיון וטענה כי הדין הקיים מעניק כבר היום הגנה רחבה לעובדי ציבור. לדבריה: "חסינות עובדי ציבור חלה היום גם כשעובד מתרשל, פועל באופן לא סביר כל עוד לא עשה זאת בזדון או בזלזול לאפשרות שיגרום לנזק, במצבים של סטייה מחריגה מסמכות". עם זאת הבהירה: "אם החוק אומר משהו מפורש והשר או המפקד אומר דבר אחר, זה לא היתר לעבור על החוק". קלהורה הוסיפה כי מאז התיקון לחוק החסינות שהעבירה בכנסת ב-2005, לא הוגשו תביעות נזיקין מן הסוג המתואר, ולפיכך "בהיבט הנזיקי היקף השינוי שבהצ"ח ביחס למצב הקיים הוא קטן".

קריב הזהיר מפני מצבים גבוליים יותר. לדבריו, יש להבחין בין מצב שבו הממשלה מתעלמת מחוות דעת משפטית ובית המשפט מאמץ בהמשך את עמדת היועץ, לבין מצב שבו עובד ציבור מעכב פעולה משום שהוא צופה שהשר יביא את הסוגיה לממשלה לצורך התגברות על חוות הדעת. "זו סיטואציה פחות ברורה", אמר. "התפר הזה מאוד בעייתי".

צילום: [צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת]

משרד המשפטים מתנגד לפטור פלילי ייחודי

רוטמן טען כי מן הדברים שעלו בדיון עולה שההגנה האזרחית הקיימת לעובדי ציבור רחבה למדי, ואף עשויה להיות מקיפה יותר מן הנוסח שהציעה ההסתדרות. לדבריו: "הייעוץ המשפטי לא אמור לתת הנחיות אופרטיביות אלא לומר מה חוקי ומה לא. הנחיות אופרטיביות הן באחריות המנהל". הוא תהה אם יש טעם לעגן הוראה חדשה רק כדי "להרגיע את החששות", אך ציין כי חוק הנזיקין הקיים מעניק ממילא הגנה רחבה, וכי "הנוסח שמוצע על-ידי ההסתדרות אף פוגע בחסינות".

עו"ד אורן פונו ממשרד המשפטים ביקש להדגיש כי הדיון בחסינות העובדים אינו נוגע רק לעובד הבודד, אלא גם לאחריות המדינה. "מבחינתנו יש בחוק פגיעה בערובות של אינטרס הציבור ויכולות להיות לזה השלכות לעניין הנזיקי, או לשאלות כבדות משקל של פעולה מבחינת המדינה בניגוד לחוות דעת משפטית", אמר.

עו"ד לילך וגנר, ראש אשכול פשיעה חמורה במשרד המשפטים, התייחסה להיבט הפלילי וקבעה כי אין מקום לקבוע פטור ייחודי מאחריות פלילית לעובדי ציבור. "בנוגע לאחריות פלילית - היום אין חסינות ואין מקום מבחינתנו ליצור פטורים ספציפיים מאחריות פלילית, פרט לפטורים בחלק הכללי של חוק העונשין", אמרה. "אנחנו מקבלים פניות רבות בנושא, ועמדתנו העקרונית היא שפטור לא כללי פוגע בעיקרון השוויון ולכן ככלל נמנעים מכך".

ד"ר איתן לבונטין, שהציג בעבר נוסח משלו, הסביר כי מטרתו אינה להעניק חסינות אישית, אלא לעודד נבחרי ציבור ומשרתי ציבור לפנות לייעוץ משפטי מראש ובכתב. לדבריו: "הסעיף שהצעתי לא נועד להגן על-אף אחד אלא לעודד היוועצות מסודרת בכתב כדי ששרים ומשרתי ציבור אחרים יוכלו לפעול כדין. שר שרוצה להשתתף בישיבה שמעבירה תמיכה לעמותה בה נמצא בן דודו, אני רוצה לעודד אותו להתייעץ ולקבל חוות דעת בכתב, כדי שיוכל להסתמך בתום לב".

בסיכום הדיון קיבל רוטמן את עמדת משרד המשפטים שאין צורך לקבוע הסדר חריג חדש. לדבריו: "משרד המשפטים, שאינו תומך בפיצול, אומר שהדבר לא אמור להשפיע על ההגנה הניתנת כיום. צריך סיבה כבדת משקל כדי לייצר כלל חריג שלא קיים בשום מקום, כנגד עמדת משרד המשפטים על הדבר הזה, כשהחשיפה לסיכון לא באמת קיימת. תמשיכו לקיים שיח, אך עמדת משרד המשפטים מקובלת עליי".

קריב העיר כי יש להיזהר גם מהשלכות רחבות יותר של ההסדר המוצע על סופיות ההחלטה המנהלית. לדבריו: "יש להיזהר ממצב בו ניתנת חוות דעת משפטית, מבוצעת פעולה שלטונית ולאחר מכן השר אומר שדעתו לא נוחה - מה ההשלכה של ההסדר המוצע על סופיות ההחלטה המנהלית. זה עלול להכניס אותנו ללופים אין-סופיים".
פונו

רוטמן תוקף את היועמ"שית ומשרד המשפטים

לקראת סיום הישיבה השיב עו"ד פונו לביקורת שנשמעה על היעדר עבודת מטה ממשלתית סדורה. לדבריו: "אני לא רוצה שתיווצר מראית כאילו אנחנו מחליפים את משרדי הממשלה. כשדנים ב-250 חוקים ונוגעים בנושא קונקרטי הקשור ליועץ, זה לא אומר דבר על ההשלכה ביחס לחוק בכללותו. בדרך כלל עושים עבודת מטה ממשלתית סדורה וזה לא המקרה שלפנינו. אני לא מחליף את משרד הרווחה בדיון על חוק האימוץ, לגבי איך מתבצע הליך אימוץ".

דברים אלה עוררו תגובה חריפה מצד רוטמן, שהפנה את האש אל היועצת המשפטית לממשלה ואל משרד המשפטים. "לו שר המשפטים יכול היה לומר ליועמ"שית להכין תזכיר חוק לפיצול תפקיד היועמ"ש היא הייתה עושה עבודת מטה וכבר היינו עם תזכיר מוכן", אמר. "אם היא הייתה מבינה שהחלטת ועדת השרים לתמוך בהצ"ח רצינית היא הייתה מתחילה את עבודת המטה יום למחרת. אם היא הייתה פועלת לפי ההנחיות ומתייצבת לדיון לאחר שזומנה, הכל היה נראה אחרת". לדבריו, "אתם יכולים לשבת בצד אם תרצו אבל אתם לא יכולים להיבנות על חוסר עבודת מטה שאתם הגורם המרכזי לו".

הדיון האחרון המחיש שוב כי המחלוקת על פיצול תפקיד היועמ"ש אינה מתנהלת רק בשאלות עקרוניות של מבנה שלטוני, אלא גם בזירת היישום המעשית: מי יישא באחריות כאשר עובד ציבור פועל לפי חוות דעת משפטית שנעקפה, מי יכריע כאשר נוצרת מחלוקת בין דרג מקצועי לדרג נבחר, והאם ניתן לקדם שינוי המקיף מאות חוקים בלי תהליך ממשלתי מסודר שילווה אותו מראש.