פיצול היועמ"ש: רוטמן מבקש להשאיר את האכיפה המנהלית בידי היועץ

ועדת החוקה, חוק ומשפט המשיכה להכין לקריאה ראשונה את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, ובדיון שקיימה (11.5.26) התמקדה באחת הסוגיות המעשיות והרגישות ביותר במבנה המוצע: מי יחזיק בסמכויות הנוגעות לאכיפה המנהלית, ובראשן הטלת עיצומים כספיים. הדיון חשף מחלוקת עמוקה בין יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן, הסבור כי דווקא פיצול הסמכויות יחזק את ההגנה על האזרח, לבין משפטנים וחברי אופוזיציה שהזהירו מפני יצירת מערכת מסורבלת, מפוצלת ובלתי מתואמת.

רוטמן הציג עמדה עקרונית שלפיה הסמכויות המנהליות אינן צריכות לעבור לידי התביעה הכללית, אלא להישאר אצל היועץ המשפטי לממשלה בכובעו כיועץ ומתכלל של עבודת הממשלה. לדבריו: "הסמכויות המנהליות צריכות להיות אצל היועץ ולא בידי התביעה". כדי להמחיש את טענתו שב אל פרשת חשבון הדולרים של יצחק רבין, והזכיר כי שר האוצר ביקש בזמנו לסיים את הפרשה במסלול של כופר מנהלי, בעוד אהרן ברק, שהיה אז היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי, התנגד לכך. "העמדה הזו של ברק מחדדת את הדיסוננס שבין הסמכות המנהלית לייעוץ המשפטי", אמר רוטמן. "הסמכות חייבת להישאר בידי הדרג המנהלי, אבל היא חייבת להיות כפופה לביקורת חיצונית. אם הכוח להטיל כופר היה נתון ישירות בידי התובע הכללי לא היה מי שיבקר אותו".

"פיצול הסמכויות מונע ריכוז כוח מסוכן"

בהמשך חידד רוטמן את תפיסתו והבהיר כי לשיטתו דווקא ההפרדה בין הגורם המפעיל סמכות לבין הגורם המשפטי המלווה אותה היא יסוד של איזונים ובלמים. "הכוח להחליט והכוח לייעץ חייבים להיות בשני גופים נפרדים", אמר. "פיצול הסמכויות בין שני גופים מונע ריכוז כוח מסוכן ומבטיח שכל החלטה תעבור מסננת של ביקורת". הוא הוסיף כי "עדיף להימנע מריכוז כוח שלטוני בידי גורם אחד וכשמדובר בהפעלת סמכויות שלטוניות כלפי אזרח, יש ערך לכך שיהיו שני זוגות עיניים על הכדור ולא עין אחת".

רוטמן גם התייחס לחשש שהסמכויות יופקדו בידי יועץ משפטי "פוליטי", ודחה אותו באמצעות השוואה היסטורית: "דובר רבות על החשש להפקיד את הסמכויות בידי יועמ"ש פוליטי - אהרן ברק היה יועמ"ש פוליטי, שמונה בדיוק בדרך שאני מציע למנות את היועמ"ש הזה". בסיכום עמדתו הודיע: "כרגע הנטייה שלי היא שהאכיפה המנהלית במישור עיצומים כספיים, למעט חריגים בחוק העבירות המנהליות והחסד"פ, תהיה בידי היועץ בכובעו כיועץ, המתכלל את עבודת הממשלה על כל זרועות האכיפה השונות שלה".

צילום: [צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת]

מנגד, עו"ד אורית קוטב, לשעבר המשנה לפרקליט המדינה, הזהירה כי דווקא תחום האכיפה המנהלית ממחיש את הקושי שבפיצול המוצע. לדבריה: "הסמכויות המנהליות ממחישות יותר מכל את הבעיות שאנחנו מזהים בחוק. הכלים המנהליים הולכים ותופסים מקום נכבד יותר בשדה האכיפה". קוטב הדגישה כי אין מדובר בסמכות טכנית שניתן להעבירה בקלות מצד אחד לאחר: "האכיפה המנהלית היא עולם שלם שיש בו חוסר מידתיות וחוסר סבירות, המחייבים ידע מנהלי מקיף. זו לא עוד סמכות שניתן להעביר אל הגורם הפלילי". לצד זאת הזהירה כי "להעביר סמכויות אכיפה ליועמ"ש פוליטי שיכול לפעול משיקולים פוליטיים, פוגע בקונספט של סמכות התביעה".

עו"ד שלמה (מומי) למברגר, לשעבר המשנה לפרקליט המדינה, הציע כיוון הפוך מזה של רוטמן: לא פיצול בין היועץ לתובע, אלא הרחבה של סמכויות התובע הכללי כך שיחולו גם על האכיפה האזרחית והמנהלית. לדבריו: "הפתרון טמון בהרחבת סמכויות התובע הכללי, כך שיחלשו גם על ההליכים האזרחיים והמנהליים. כדי למנוע את הלחצים הפוליטיים שצוינו, יש להכפיף את כלל גורמי האכיפה לגורם מקצועי אחד". למברגר הציע להקים בתוך הפרקליטות מערך ייעודי לאכיפה מנהלית-אזרחית, שיאפשר "אכיפה משולבת" תחת קו הנחיה אחד. "ריכוז הסמכויות הזה הוא הדרך היחידה להבטיח אכיפה יעילה, מקצועית ונקייה מהשפעות זרות", אמר.

צילום: [צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת]

"הליך החקיקה פגום"

הביקורת החריפה ביותר על אופן קידום ההצעה נשמעה מח"כ יואב סגלוביץ' (יש עתיד), שטען כי הוועדה מנסה לקבוע חלוקת סמכויות רוחבית מבלי לבחון לעומק את ההיגיון שמאחורי כל אחד מן החוקים הקיימים. "יש אמצעים רבים למדינה להכווין התנהגות רצויה. לכן זה בתוך אותו מנעד, זה לא הבחנה דיכוטומית", אמר. "העסק הזה לא יכול לעבוד בצורה שאתם מציירים אותו. אנחנו נמצאים באירוע, שבו המערכות קשורות בליבתן ואי אפשר בצורה המוצעת לחתוך, לערוך, ולהגיד הכל בסדר".

סגלוביץ' הוסיף: "מאחורי כל סעיף בכל חוק יש כוונה. אתם בונים מכונית בלי מנוע. בתהליך רגיל נורמלי של חקיקה, כל אחד מהאזכורים בחוק היה עובר עבודת מטה סדורה. הליך החקיקה פגום". לדבריו, דווקא בשם ההגנה על האזרח עלולה ההצעה ליצור בעתיד "תובע שיש לו עוצמות פי כמה וכמה חזקות וקשות על האזרח ללא פיקוח ואכיפה".

ח"כ גלעד קריב (העבודה) הצטרף לביקורת וטען כי ההבחנה בין אכיפה פלילית לאכיפה מנהלית אולי נשמעת סדורה בתיאוריה, אך תתפרק במבחן היישום. "מבחינת הציר הניהולי והמנחה הולכים לייצר פה תסבוכת לאנשים שאמורים ליישם את החקיקה", אמר. "אדם כפוף ב-9:00 לכובע אחד של אכיפה מנהלית וב-10:00 לכובע אחר. התוצאה תהיה פגיעה מאוד קשה באכיפה כלפי כלל האזרחים. הפעלת כלל הכלים האכיפתיים צריכה להיות בערכת אחודה".

גם יועמ"ש הוועדה, עו"ד ד"ר גור בליי, סבר כי עיצומים כספיים אינם נפרדים באמת מן המרחב הפלילי, משום שבמקרים רבים הם משמשים תחליף למסלול הפלילי. "עיצומים כספיים הרבה פעמים הם חלק ממנעד שנע מן הפלילי ועד למינהלי", אמר. "העיצומים לעיתים מגיעים לעשרות אלפי שקלים או יותר, זה נכנס כתחליף למסלול הפלילי בצורה נרחבת ולכן נכון יותר שזה ייכלל תחת התובע הכללי". בליי הזהיר כי אם התובע הכללי ינחה את ההיבט הפלילי והיועץ המשפטי ינחה את האכיפה המנהלית, "זה עלול ליפול בין הכסאות או ששניהם יריבו ביניהם על סמכויות". לשיטתו, "למרות הקשיים שהועלו, עדיף שכל האכיפה תהיה מרוכזת אצל גורם אחד - התובע הכללי".

צילום: [צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת]

מי יכריע בשאלת הקלון

לקראת סיום הדיון עברה הוועדה לעסוק בשאלה נוספת בעלת משמעות מעשית: מי יכריע אם הרשעה פלילית שנושאת עמה "קלון" מונעת מאדם להתמנות לתפקיד ציבורי. רוטמן טען כי המושג "קלון" הפך עם השנים למבחן תפקודי של רלוונטיות, ולכן אין להותיר את ההכרעה בידי גורם משפטי חיצוני. "ההכרעה צריכה להיות נקודתית, והשאלה היא מי מוסמך להכריע", אמר. "לגישתי, הסמכות חייבת להישאר בידי הגורם הממנה - הרשות המבצעת. הגורם המנהלי הוא זה שבוחן אם ההרשעה משליכה על היכולת למלא את התפקיד, וכאשר הוא זקוק להבהרת הדין הפלילי, הוא פונה לעורך הדין שלו, היועמ"ש, לקבלת חוות דעת".

רוטמן הוסיף כי "המודל הנכון בעיניי הוא שהיועץ מייעץ ומגן על ההחלטה בבית המשפט, אך אינו מחליף את שיקול דעתו של הדרג המנהלי". לדבריו, כשם שבוועדת הבחירות הסמכות נתונה ליו"ר הוועדה ולא ליועץ המשפטי לממשלה בשל חשיבות הזכות להיבחר, "כך גם במינויים בכירים - הממשלה היא זו שצריכה לדון ולהחליט אם הרשעה פלונית הופכת מועמד לבלתי ראוי".

ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד) הציבה בפניו תרחיש שבו הדרג הממנה מודע לנסיבות בעייתיות ואף על-פי כן בוחר לבצע את המינוי. "נניח והגורם הממנה מכיר את כל התשתית העובדתית, ולמרות התשתית הזו שיש לה נסיבות שעלולות לפגוע במינוי, יבחר למנות", שאלה. "האם זה לא יוצר ניגוד עניינים? איך אפשר להילחם בזה?". רוטמן השיב כי במצב כזה "היועמ"ש צריך ויוכל לומר לו", והוסיף: "במקרה הזה, על-פי המנגנון המוצע, כל עוד הממשלה לא תעשה לו 'אובר-רולינג', היא מקבלת את דעתו".

ככל שהצעת הפיצול מתקדמת, המחלוקת אינה מצטמצמת לשאלה אם לפצל את תפקיד היועמ"ש - אלא מתרחבת אל השאלה כיצד ייראה מערך האכיפה של המדינה ביום שאחרי. הסוגיה שהוצגה בדיון כוויכוח על עיצומים כספיים נוגעת בפועל למבנה יחסי הכוחות בין הממשלה, התביעה, הייעוץ המשפטי והאזרח שעליו מופעלת סמכות שלטונית.