מי באמת צופה בטלוויזיה: משרד התקשורת דורש נתונים, גופי השידור מתנגדים

הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק התקשורת דנה לאחרונה בסעיף שיסמיך את המועצה לקבוע הוראות על נתוני צפייה בתכנים שמספקים ספקי תכנים רשומים - ופתחה מחדש את הוויכוח על השליטה במספרים שמניעים את שוק הטלוויזיה. שר התקשורת שלמה קרעי טוען כי מדובר במהלך של שקיפות לציבור בלבד, ללא התערבות בנתוני ועדת המדרוג; מנגד, ועדת המדרוג, איגוד לשכות המסחר וחברי אופוזיציה מזהירים מפני נתונים חלקיים, פגיעה בפרטיות ויצירת מסלול ממשלתי מקביל למדידת צפייה.

מאחורי הדיון הטכני לכאורה מסתתרת שאלה רגישה בהרבה: מי יקבע לציבור, למפרסמים ולשוק התקשורת כמה אנשים באמת צופים בכל ערוץ, ובאיזו מידה מותר למדינה להיכנס לתחום שנוהל עד כה בעיקר על-ידי שחקני הענף עצמם. נתוני צפייה אינם רק מספרים. הם משפיעים על שוק הפרסום, על מעמד ערוצים, על חלוקת תקציבים ועל התמונה הציבורית של כוחם של גופי השידור.

[צילום: נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת] (נועם מושקוביץ/דוברות הכנסת)

קרעי: "אנחנו רק מבקשים שקיפות"

לפי הסעיף שנדון בוועדה, מוצע להסמיך את המועצה לקבוע הוראות לעניין נתוני צפייה בתכנים, שיחולו על ספק תכנים רשום המתקשר עם מנויים. במשרד התקשורת הציגו את הסעיף כמהלך שנועד לאפשר לציבור ולגורמי הפיקוח לקבל תמונת מצב רחבה יותר על שוק השידורים, ולא להותיר את כל המידע בידי מנגנון ענפי אחד.

שר התקשורת, ח"כ שלמה קרעי, ניסה להרגיע את החששות והבהיר כי ההצעה לא נועדה לאפשר לשר או לממשלה להתערב בנתוני המדרוג. "אנחנו רק מבקשים שקיפות לציבור", הסביר. "בנושא הפרטיות כמובן לא פילוח לפי גיל, מגדר ושום דבר שחודר לפרטיות". השר הדגיש כי ועדת המדרוג תמשיך לפעול, וכי אין כוונה להחליף את השיטה הנהוגה כיום אלא לאפשר לציבור להיחשף לנתונים נוספים.

עמדת משרד התקשורת הוצגה בידי סמנכ"ל השידורים במשרד, אביתר גוטמן, שאמר כי נתוני צפייה אינם רק נתון מסחרי של גופי שידור. לדבריו, מדובר בתשתית מידע בסיסית להבנת שוק השידורים, המשפיעה על שוק הפרסום, על-כניסת שחקנים חדשים ועל יכולתו של משרד התקשורת לבחון את מצב התחרות. גוטמן הסביר כי מטרת הסעיף היא להבטיח שקיפות בסיסית, לצמצם תלות בנתונים הנשלטים רק בידי מנגנון ענפי ולאפשר הישענות על תמונת נתונים אמינה, שוויונית ועדכנית יותר.

יו"ר הוועדה, ח"כ גלית דיסטל אטבריאן, אימצה את קו השקיפות והבהירה כי מבחינתה אין כאן פגיעה בוועדת המדרוג. לדבריה: "מה שחשוב בסעיף הזה הוא שקיפות ציבורית ללא התערבות בנתוני המדרוג". בהמשך הוסיפה כי לא השתכנעה שהסעיף בעייתי, וכי לצד ועדת המדרוג ניתן לאפשר למועצה לשקף לציבור נתונים נוספים ככל שתמצא לנכון.

הממיר דולק - אבל מי צופה

ההתנגדות החריפה ביותר הגיעה מצד הוועדה הישראלית למדרוג. מנכ"ל הוועדה, רוני ארן, טען כי מדובר בהתערבות ממשלתית שאינה נחוצה, וכי השיטה הקיימת היא זו שמקובלת על שוק הפרסום ועל גופי השידור. לדבריו, ההצעה עלולה להוסיף גוף נוסף שיציג נתונים שאינם מדויקים, בין היתר מפני שהם נשענים על נתונים המתקבלים מממירים בלבד, ואינם מכסים את כלל השוק.

הטענה המרכזית של המתנגדים פשוטה למדי: נתוני ממירים עשויים ללמד על פעילות טכנית של ממיר, אך אינם מוכיחים בהכרח שאדם צפה בתוכן בפועל. בדיון הוזכר המקרה המוכר כמעט לכל בית בישראל - הטלוויזיה כבויה, בני הבית ישנים, אך הממיר נותר דולק וממשיך לשדר אותות. במקרה כזה, עצם קיומו של נתון טכני אינו אומר שמישהו צפה בתוכן. ח"כ שלי טל מירון הדגישה בדיון כי "כשאנחנו מכבים את הטלוויזיה בלילה והולכים לישון, הממיר נשאר דלוק וממשיך לשדר נתונים", ולכן לדבריה "אלה לא נתוני אמת".

נציגי ועדת המדרוג טענו עוד כי נתונים המבוססים על ממירים עלולים להתעלם מציבורים שלמים או להציגם באופן חסר. בין היתר נטען כי מערכות כאלה אינן מכסות במדויק את המגזר הערבי, שחלק ממנו צופה באמצעות צלחות לווין, ואת המגזר החרדי, שבו דפוסי הצפייה שונים ולעיתים נעשים באמצעים מקוונים. עוד נטען כי מדידה המבוססת על ממירים מתמקדת בעיקר בשידור רציף, בעוד שהצפייה בפועל כוללת גם צפייה נדחית, צפייה לפי דרישה וצפייה במסכים נוספים.

גם נשיא איגוד לשכות המסחר, שחר תורג'מן, יצא נגד הסעיף. לדבריו, שיטת המדידה הנהוגה כיום מקובלת על המגזר העסקי ועל החברות המפרסמות, שמשקיעות לדבריו כשני מיליארד שקל בשנה בשוק הטלוויזיה. תורג'מן ניסח את עמדתו בחדות: "אנחנו כלבי השמירה בתחום הזה, תסמכו עלינו".

החשש מהפיכת המספר לכלי פוליטי

אף שהדיון הוצג כדיון מקצועי על מדידת צפייה, מהר מאוד הוא גלש לשאלה הפוליטית: האם הממשלה רק פותחת לציבור נתונים נוספים, או שהיא יוצרת מסלול חדש שיוכל בעתיד להשפיע על חלוקת תקציבי פרסום, על מעמד ערוצים ועל תדמיתם הציבורית. ח"כ טל מירון כינתה את הסעיף "רייטינג פוליטי", וטענה כי ברגע שהשלטון מתערב בשאלה כיצד מודדים, הוא עלול לייצר דגימת יתר של אוכלוסיות מסוימות או התעלמות מאחרות כדי להציג עליונות של גופי תקשורת מסוימים.

היא קשרה את הדיון גם לשאלת תקציבי הפרסום הממשלתיים, וטענה כי נתוני צפייה ממשלתיים או ממשלתיים-למחצה עלולים לשמש הצדקה להזרמת כספים לערוצים מסוימים. לדבריה, במדינה דמוקרטית חלוקת תקציבי פרסום צריכה להתבסס על יעילות אמיתית בהגעה לקהלים, ולא על נתונים שהמדינה עצמה מסייעת לעצב. היא אף טענה כי המודלים הקרובים ביותר שמצאה להתערבות מסוג זה מצויים במדינות כמו רוסיה וסין - טענה חריפה שהוצגה על ידה כחלק מן ההתנגדות הפוליטית לסעיף, ולא כקביעה מחקרית של הוועדה.

מנגד, עמדת משרד התקשורת היא כי דווקא ההסתמכות הבלעדית על מנגנון ענפי עלולה ליצור תלות במידע שאינו פתוח דיו לציבור ולגורמי הפיקוח. לפי קו זה, הבעיה אינה בהכרח במדידה המקצועית של ועדת המדרוג, אלא בהיעדר אפשרות להשוות, לבחון ולפרסם נתונים מצרפיים נוספים. כלומר, משרד התקשורת אינו אומר בהכרח שוועדת המדרוג טועה, אלא שהמדינה אינה צריכה להיות עיוורת לנתונים המצויים בידי ספקי התכנים.

מה מלמד הניסיון בעולם

מסמכי מרכז המחקר והמידע של הכנסת מציירים תמונה מורכבת יותר מזו שעלתה לעיתים בדיון. מצד אחד, ברוב מדינות העולם מדידת צפייה בטלוויזיה מתבססת עדיין על פאנל צופים ועל גוף מדידה מוסכם של התעשיה. מצד שני, מדינות רבות בוחנות או משלבות נתוני עתק מממירים, מטלוויזיות חכמות ומערוצי צפייה מקוונים כחלק ממערכות מדידה מעורבות.

לפי הסקירה העדכנית של מרכז המחקר והמידע, בריטניה, קנדה ואוסטריה כבר עוסקות בשילוב נתוני עתק שמקורם בממירים או בטלוויזיות חכמות, ומדינות נוספות - ובהן צרפת, גרמניה, שווייץ, אוסטרליה וספרד - מטמיעות או בוחנות פתרונות דומים. עם זאת, הסקירה מדגישה נקודה חשובה: השימוש בנתוני עתק אינו מחליף בשלב זה את פאנל הצופים, אלא נועד להעשיר אותו ולתקף אותו.

במילים אחרות, הניסיון הבינלאומי אינו מספק ניצחון מוחלט לאף צד. הוא מחזק את טענת משרד התקשורת שלפיה העולם מתקדם לשילוב מקורות מידע נוספים, אך גם מחזק את טענת ועדת המדרוג שלפיה נתונים גולמיים מממירים אינם תחליף למערכת מדידה מקצועית המבוססת על פאנל, זיהוי צופים ומידע דמוגרפי. ההבחנה הזאת היא לב הדיון: האם הסעיף הישראלי יוצר כלי משלים ומוגבל, או פותח פתח למערכת מדידה מקבילה ולא מבוקרת דיה.

המסמך הוותיק יותר של מרכז המחקר והמידע, מינואר 2022, מתאר את מדידת הצפייה בישראל כמדידה המתבצעת בידי הוועדה הישראלית למדרוג, שהוקמה בשנות ה-90 עם התפתחות השידור המסחרי. לפי ועדת המדרוג, הפאנל בישראל מורכב מ-700 משקי בית וכ-2,200 אנשים, המהווים מדגם מייצג של אוכלוסיית בעלי מקלטי הטלוויזיה. המדידה נעשית באמצעות מכשירי פיפל-מיטר, שבהם בני הבית נדרשים להזדהות באמצעות שלט ייעודי בעת הצפייה, והנתונים נשלחים לעיבוד אחת ליממה.

הבעיה שאי אפשר לעקוף: מהי "צפייה"

הדיון חשף נקודת תורפה מרכזית בנוסח: המונח "נתוני צפייה" טעון הגדרה מדויקת. האם הכוונה לאדם שצפה בפועל בתוכן? לממיר שהיה פתוח? למכשיר טלוויזיה שהציג תוכן? לצפייה לפי דרישה? לצפייה נדחית? לצפייה במסך נייד? כל אחת מהאפשרויות הללו מייצרת מספר אחר ומשמעות אחרת.

במהלך הדיון עלתה האפשרות כי יש צורך להגדיר מחדש את המונח או למצוא מונח אחר, שיבטא טוב יותר את הנתונים שהמדינה מבקשת לפרסם. זו אינה הערת ניסוח בלבד. אם לציבור יוצג מספר תחת הכותרת "נתוני צפייה", הוא יניח שמדובר באנשים שצפו בפועל. אם בפועל מדובר בנתוני ממירים או בנתוני חשיפה טכניים, עלולה להיווצר הטעיה גם אם לא הייתה כוונה כזו.

יו"ר הוועדה זיהתה את נקודת הקושי ופנתה למשרד התקשורת למצוא פתרונות לכמה חששות שעלו בדיון: פגיעה אפשרית בספקי התכנים בשל פרסום נתוני הצפייה, התייחסות לצפייה בשעות הלילה, והגדרת המונח "נתוני צפייה". בכך למעשה הכירה הוועדה שהסעיף, גם אם מטרתו שקיפות, עדיין מחייב הידוק משמעותי לפני שיוכל להתקדם בבטחה.

הערוץ הקהילתי נשאר ברקע

לפני הדיון בסעיף נתוני הצפייה עסקה הוועדה גם בסעיף אחר בהצעת החוק, המחייב ספק תכנים רשום גדול, שהכנסותיו עולות על 600 מיליון שקל בשנה, לכלול בתכנים שהוא מספק גם תוכן קהילתי בעל זיקה לענייני אזור גאוגרפי. קרעי אמר כי הסעיף מתייחס לערוץ הקהילתי הקיים ונועד לתת מענה לאוכלוסיות מגוונות שאין להן ייצוג מספק.

מנגד, מודי שרפסקי, מנהל אגף אסדרה בחברת yes, טען כי עלות ההשקעה בערוץ לפלטפורמות עומדת מדי שנה על כמיליון שקל, בעוד שמספר הצופים הממוצע עומד לדבריו על כ-300 איש ביום בלבד. דיסטל אטבריאן אמרה כי היא תומכת בהשקעה בפריפריה הגאוגרפית, אך הוסיפה כי "מצד שני עבור 300 צופים ביום זהו נתון בעייתי". לדבריה, האפשרות היא להשקיע ולפתח את הערוץ כדי להגדיל את החשיפה אליו, או לבחון את העברתו לאחריות תאגיד השידור הציבורי שיישא בעלות.

הדיון בערוץ הקהילתי אומנם נדחק לשוליים לנוכח המאבק על נתוני הצפייה, אך הוא מדגים את אותה שאלה רחבה: עד כמה המדינה יכולה וצריכה להתערב במבנה שוק התוכן, כאשר מצד אחד ניצבים שיקולי ייצוג ציבורי, ומהצד השני עלויות, מספרי צפייה ושיקולי כדאיות של ספקי התכנים.

הדיון בכנסת מלמד כי הסעיף אינו עוד תיקון טכני בחוק התקשורת, אלא נגיעה באחד העצבים הרגישים של שוק הטלוויזיה: הכסף, הכוח והאמון במספרים. משרד התקשורת צודק בכך שנתוני צפייה הם עניין ציבורי ולא רק עסקי, ובעידן של צפייה מקוונת, צפייה נדחית וריבוי מסכים אין היגיון בהסתמכות עיוורת על כלי מדידה ישנים בלבד. אבל המתנגדים צודקים באזהרה המרכזית שלהם: נתון שאינו מודד צפייה אמיתית, או שאינו מוסבר לציבור בשקיפות מלאה, עלול להפוך משקיפות לבלבול - ובמקרה הרע, לכלי כוח.

כדי שהסעיף יעמוד במבחן האמון, הוועדה תצטרך לחדד שלושה דברים: מה בדיוק יפורסם, מי יאמת את הנתונים, ואיך ימנעו מצב שבו "ממיר פתוח" יוצג לציבור כאילו היה "צופה מול מסך". בלי ההבהרות הללו, הסעיף עלול להיתפס לא כפתיחת חלון לציבור - אלא כהכנסת יד ממשלתית אל לוח הבקרה של שוק השידורים.