פחות תקנות, יותר שיקול דעת: כך ישתנה שירות הספריות לציבור

מה ישתנה?

• אין עוד שעות פתיחה מינימליות מחייבות בדין
• השירותים מובטחים ברמה כללית, לא מפורטת
• האחריות עוברת מהרמה הארצית למקומית
• פערים בין רשויות עלולים להתרחב

משרד התרבות והספורט מקדם ביטול כולל של תקנות הספריות הציבוריות שהותקנו מאז שנות ה־70, במהלך שמבקש להשלים את יישומו של חוק הספריות הציבוריות החדש משנת 2024. טיוטת התקנות, שהובאה מכוח סמכות שר התרבות והספורט, מסירה שורה של הסדרים מחייבים שנקבעו בחקיקת משנה, ומעבירה את מוקד ההסדרה לחוק עצמו ולמנגנוני תמיכה תקציביים.

המהלך אינו מוצג כהצהרה פומבית, אך מדובר בהחלטת מדיניות מובהקת של המשרד, בראשות מיקי זוהר, שמשנה את נקודת האיזון בין חובות המדינה, שיקול הדעת של הרשויות המקומיות והוודאות של הציבור.

שעות פתיחה: אחריות מקומית במקום חובה ארצית

ההשפעה הישירה ביותר על הציבור נוגעת לשעות פתיחת הספריות. התקנות שבוטלו קבעו מסגרת מחייבת, גם אם מיושנת ולא תמיד נאכפת. עם ביטולן, לא קיים עוד מינימום ארצי המעוגן בדין.

במקומן, שעות הפתיחה יוסדרו באמצעות מבחני תמיכה תקציביים, שיתגמלו רשויות בהתאם להיקף פעילות בפועל. המשמעות לציבור ברורה: ברשויות שמבקשות להשקיע בתרבות, ייתכן שיפור והרחבה של שעות הפעילות. ברשויות אחרות, שבהן התקציב מצומצם או שהנושא אינו בעדיפות גבוהה, הספרייה עלולה לפעול בהיקף מצומצם יותר – ללא הפרת חובה משפטית.

שירותים: מהבטחה מפורטת לעיקרון כללי

גם תחום השירותים עובר שינוי תפיסתי. בעוד שהחוק החדש קובע כי שירותי הליבה יינתנו חינם לתושבים, ביטול תקנות השירותים מסיר פירוט מחייב של סוגי השירותים ואופן מתן השירותים.

בפועל, איכות השירות לציבור – מספר ספרים, פעילות תרבותית, סיוע לימודי, נגישות לאוכלוסיות מיוחדות – תלויה יותר בהחלטות מקומיות וביכולת הרשות לעמוד בתבחיני התמיכה. הציבור אינו מאבד זכות לשירות, אך מאבד אחידות והבטחה מפורטת.

פחות אסדרה – פחות כתובת לתלונה

לביטול התקנות יש גם משמעות אזרחית. כאשר הכללים אינם קבועים בתקנות, אלא נגזרים מתמריצים תקציביים, קשה יותר לציבור לטעון לפגיעה בזכות או להצביע על חריגה מחובה. מנגנון מבחני התמיכה מיועד לפיקוח של המדינה על הרשויות – לא למימוש זכויות פרט של תושבים.

כלומר, האחריות עוברת מהמדינה אל הרשות המקומית, והציבור נדרש לסמוך יותר על סדרי עדיפות מקומיים ופחות על הגנה נורמטיבית ארצית.

מדיניות ולא רק ניקוי שולחן

במשרד התרבות והספורט מציגים את המהלך כהתאמת הדין למציאות ולחוק החדש, אך עצם הבחירה לבטל תקנות ולא להחליפן בהסדר מחייב חדש משקפת תפיסת מדיניות: פחות אסדרה נוקשה, יותר גמישות, ויותר שימוש בכלים תקציביים במקום חובות משפטיות.

עבור הציבור, זהו שינוי שאינו דרמטי ביום אחד, אך עשוי לעצב מחדש את פני הספריות הציבוריות בשנים הקרובות – לטובה או לרעה, בהתאם לרשות שבה הוא מתגורר.

המשמעות הכלכלית שמאחורי ביטול התקנות

המעבר מהסדרה מחייבת בתקנות למודל של מבחני תמיכה אינו מתרחש בחלל ריק. מסמכי מרכז המחקר והמידע של הכנסת משרטטים תמונה עקבית של תקצוב יציב־לכאורה אך נשחק בפועל של הספריות הציבוריות, מצב שמחדד את השפעת השינוי על הציבור.

לפי נתוני הממ"מ, מאז שנת 2015 עומד תקציב ההשתתפות הממשלתית בספריות הציבוריות על 85 מיליון ש"ח בשנה, סכום שלא עודכן באופן שיטתי בהתאם לעליית מדד המחירים לצרכן, אף שהחוק קובע עקרון כזה. בפועל, השרים הממונים לאורך השנים לא קבעו תקנות לעידכון אוטומטי, והתקציב נותר קבוע נומינלית.

המשמעות לציבור ברורה: גם לפני ביטול התקנות, הספריות פעלו במגבלת משאבים הולכת ומחריפה.

שחיקה מצטברת: פחות שירות באותו תקציב

חישובי הממ"מ מראים כי אילו תקציב הספריות היה מוצמד למדד המחירים לצרכן משנת 2015, התקציב לשנת 2024 היה אמור לעמוד על כ־95.6 מיליון ש"ח - פער של למעלה מ־10 מיליון ש"ח לעומת התקציב בפועל. ואם ההצמדה הייתה מיושמת כבר מ־2007, הפער היה חריף עוד יותר.

עבור הציבור, המשמעות היא כפולה: מצד אחד, אין קיצוץ רשמי בתקציב. מצד שני, כל שנה שבה התקציב אינו מתעדכן שוחקת בפועל את היכולת של הספריות להחזיק אוספים עדכניים, להפעיל כוח אדם בשעות הערב ולהציע פעילויות העשרה.

ביצוע תקציבי חלקי - ואי־ודאות ברמת השטח

עוד ממצא משמעותי במסמכי הממ"מ נוגע לביצוע התקציב. בשנים רבות, שיעור הביצוע במזומן עמד על 55%-77% בלבד מהתקציב על שינוייו, גם אם ברמת ההתחייבויות התקציב “נסגר”. המשמעות לציבור היא שחלק מהכסף אינו מתורגם בזמן אמת לשירות זמין: פחות שעות פתיחה, דחיית רכש ספרים וצמצום פעילויות.

במצב כזה, ביטול תקנות מחייבות והסתמכות על תמריצים תקציביים עלולים להעמיק את חוסר האחידות בין רשויות שמצליחות לממש תקציב לבין כאלה שלא.

כך מתחבר התקציב לביטול התקנות

כאשר שעות פתיחה ושירותים אינם מעוגנים עוד בתקנות אלא תלויים במבחני תמיכה, המשמעות לציבור היא שהשירות אינו רק עניין של מדיניות תרבותית - אלא של יכולת תקציבית ותפקוד ניהולי של הרשות המקומית.

ברשויות חזקות, ייתכן שמבחני התמיכה יהפכו לכלי להרחבת פעילות. ברשויות מוחלשות, שבהן גם כך התקצוב נשחק והביצוע חלקי, הציבור עלול למצוא את עצמו עם ספרייה פתוחה פחות, בלי שהמדינה מפרה חובה משפטית כלשהי.

מה נשאר בידי הציבור

מסמכי הממ"מ מדגישים כי המדינה ממשיכה להשתתף במימון הספריות, אך בפועל האחריות לשירות היומיומי נודדת כלפי מטה. לציבור אין כיום מנגנון ברור לדרוש עידכון תקציבי לפי המדד, ואין עוד תקנות שמבטיחות מינימום אחיד של שירות.

כך, ביטול התקנות אינו רק שינוי נורמטיבי, אלא מהלך שמתרחש על-רקע שחיקה תקציבית מתמשכת, ומגדיל את הפער בין ההבטחה העקרונית לשירות תרבותי ציבורי לבין מימושו בפועל.