רווחי הבנקים והמס שבדרך: הדוח הסופי מציע מיסוי רווחי-יתר ממוקד

עיקרי הממצאים

• רווחי הבנקים זינקו מאז 2022 במקביל לעליית הריבית
• תמסורת ריבית לא סימטרית פועלת לרעת משקי הבית
• שוק בנקאי ריכוזי מגביל תחרות אפקטיבית
• המלצה: מס רווח דיפרנציאלי זמני על רווחי יתר בלבד

הצוות הבין־משרדי לבחינת הטלת מס מיוחד על פעילות הבנקים פרסם (19.12.25) את הדוח הסופי, לאחר חודשים של עבודת מטה כלכלית, ניתוח נתונים רחב, שיתוף ציבור ושימוע מקצועי עם נציגי איגוד הבנקים. הדוח הוכן מכוח החלטת ממשלה מס' 2300, שהטילה על משרד האוצר ובנק ישראל לבחון האם הזינוק החריג ברווחי המערכת הבנקאית מצדיק הטלת מס ייעודי נוסף החל משנת 2026.

בראש הצוות עמד יוראי מצלאוי, סגן בכיר למנכ"ל ומנהל אגף אסטרטגיה לאומית במשרד האוצר. בצוות השתתפו מנהל רשות המיסים שי אהרונוביץ' ונציגים מטעמו, נציגי הכלכלן הראשי, אגף התקציבים, לשכת מנכ"ל משרד האוצר, בנק ישראל, וכן הלשכה המשפטית של האוצר. במהלך עבודתו קיים הצוות ישיבות רבות, בחן עמדות ציבוריות בכתב, וקיים שימוע ייעודי עם איגוד הבנקים - בטרם גיבש את מסקנותיו.

נקודת המוצא: רווחיות חריגה על-רקע ריבית גבוהה

הדוח קובע כי בשנים האחרונות, ובעיקר מאז תחילת העלאות הריבית באפריל 2022, חלה עלייה חדה וחריגה ברווחי הבנקים בישראל. סך רווחי המערכת הבנקאית כמעט שולש בתוך פרק זמן קצר, כאשר הגידול הבולט ביותר נרשם בהכנסות מריבית נטו.

הצוות מדגיש כי עלייה ברווחיות כשלעצמה אינה פסולה, ואף עשויה להיות רצויה כאשר היא תוצאה של התייעלות, חדשנות או תחרות. עם זאת, ממצאי הדוח מצביעים על כך שבמקרה הנוכחי, עיקר הרווחים אינו נובע משיפור תפעולי מהותי או מהרחבת פעילות עסקית, אלא משינוי חיצוני חד בסביבת הריבית - שינוי שפעל בעוצמה בתוך מבנה שוק ייחודי.

מנגנון הרווח: תמסורת לא סימטרית ו"עודף נכסי"

ליבת הניתוח הכלכלי בדוח עוסקת במנגנון תמסורת הריבית. ממצאי הצוות מראים כי העלאת ריבית בנק ישראל התגלגלה במהירות ובמלואה כמעט אל ריבית האשראי שגובים הבנקים ממשקי בית ועסקים. מנגד, הריבית המשולמת לציבור על פיקדונות - ובפרט על יתרות עו"ש - עלתה באיטיות רבה, ולעיתים בשיעור זניח בלבד.

פער זה יצר הרחבה משמעותית של מרווחי הריבית והגדיל את רווחי הבנקים על חשבון הציבור. לכך מצטרף מאפיין מבני נוסף: עודף משמעותי של נכסים נושאי ריבית לעומת התחייבויות נושאות ריבית. חלק גדול מפעילות הבנקים ממומן בהון עצמי וביתרות עו"ש שעלותן כמעט אפסית. בסביבת ריבית גבוהה, כל עלייה בריבית מתורגמת ישירות להכנסה - ללא גידול מקביל בעלויות.

הדוח מצביע גם על השפעת מנגנון ההצמדה למדד המחירים לצרכן. חלק ניכר מתיק האשראי הבנקאי צמוד למדד, בעוד שמקורות המימון אינם צמודים באותה מידה. כתוצאה מכך, האינפלציה עצמה הפכה לגורם נוסף המנפח את רווחי הבנקים, ללא קשר לשיפור שירות או תחרות.

מבנה השוק: ריכוזיות, חסמי כניסה ותחרות מוגבלת

מעבר להשפעת הריבית, הצוות מנתח בהרחבה את ייחודיות סקטור הבנקאות בישראל. הדוח קובע כי מדובר באחד הענפים הריכוזיים ביותר במשק, הנשלט לאורך שנים בידי מספר מצומצם של קבוצות גדולות. מדדי ריכוזיות בין־לאומיים מציבים את ישראל ברף הגבוה של מדינות מפותחות, והיציבות בנתחי השוק מעידה על היעדר תחרות אפקטיבית.

הצוות מזכיר כי במהלך השנים ננקטו צעדים להגברת התחרות, בהם ניוד חשבונות בנק, התאמות אסדרתיות לבנקאות דיגיטלית ויוזמות להקמת שחקנים חדשים. עם זאת, חסמי הכניסה נותרו גבוהים, בעיקר בשל דרישות הון מחמירות וסביבה אסדרתית הדוקה שנועדה לשמור על יציבות פיננסית. שילוב זה יוצר סקטור בעל סיכון עסקי נמוך יחסית, אך גם עם יכולת גבוהה להשאת רווחים בתקופות של תנאים מקרו־כלכליים מיטיבים.

המס הזמני שכבר הוטל - והצורך בהחלטה חדשה

הדוח מזכיר כי בשנים 2024-2025 הוטל על הבנקים מס מיוחד חד־פעמי, כחלק מהתכנסות פיסקאלית לאור הוצאות המלחמה. מס זה נקבע כהוראת שעה, העלה זמנית את שיעור המס האפקטיבי על רווחי הבנקים, והוא צפוי לפקוע בסוף 2025. בהיעדר חקיקה נוספת, משטר המיסוי של הבנקים אמור לחזור לזהה לזה של יתר המוסדות הכספיים.

על-רקע זה נדרשה הממשלה להכריע האם מדובר באירוע נקודתי וחולף, או בתופעה מבנית המצדיקה בחינה מחודשת של מודל המיסוי.

גם זהירות: החששות שהוצגו בדוח

לצד ההצדקות להטלת מס מיוחד, הדוח מציג שורה של חששות. בין היתר, הצוות מזהיר מפני פגיעה אפשרית בתמריצי ההתייעלות של הבנקים בטווח הארוך, מצמצום היצע האשראי למשקי בית ולעסקים, ומאפשרות לגלגול חלק מהמס על הציבור - באמצעות עמלות, תנאי אשראי מחמירים או פגיעה בערך החזקות הציבור במניות הבנקים.

חששות אלה עמדו בלב הדיונים עם איגוד הבנקים, והצוות מדגיש כי כל מהלך מיסוי חייב להיות ממוקד, מדוד ומוגבל בזמן.

ההמלצה: מס רווח דיפרנציאלי על רווחי־יתר בלבד

לאחר בחינת שורה של חלופות מיסוי - לרבות מס מאזני, הגדלת מס החברות או מיסוי רוחבי של הכנסות מריבית - ממליץ הצוות, ככל שיוחלט על הטלת מס נוסף, לאמץ חלופה של מס רווח דיפרנציאלי.

לפי ההמלצה, המס יוטל רק על רווחים העולים ביותר מ־50% על ממוצע הרווחיות של כל בנק בשנים 2022-2018, תקופה שהתאפיינה בסביבת ריבית נמוכה. הרף יוצמד לתוצר, והמס ייקבע כהוראת שעה למספר שנים. בנקים קטנים יוחרגו מהמהלך.

לדברי הצוות, חלופה זו מאפשרת למסות רווחי־יתר חריגים שמקורם בתנאים חיצוניים, מבלי לפגוע בצמיחה בנקאית "נורמטיבית" ומבלי להעלות באופן ישיר את עלות האשראי לציבור.

הדוח אינו קובע אם המס אכן יוטל, אלא מניח בפני הממשלה תמונת מצב כלכלית מלאה, הכוללת נתונים, ניתוחים, השוואות בין־לאומיות והערכת סיכונים. ההכרעה האם לאמץ את ההמלצה, לדחותה או לבחור חלופה אחרת - תתקבל בדרג המדיני, לקראת גיבוש מדיניות המיסוי לשנת 2026 ואילך.