יועמ"ש ועדת החוקה מזהיר: פיצול היועמ"ש שמציע רוטמן יהפוך יועצים ל"עורכי דין פרטיים" של הממשלה

הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה פרסם (16.11.25) מסמך הכנה חריף לקראת הדיון הצפוי (ב') בתשע הצעות חוק פרטיות לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. אף שהדיון יעסוק במגוון מודלים, מסמך ההכנה מתמקד בעיקר בהצעה המרכזית שמוביל יו"ר הוועדה, ח"כ שמחה רוטמן, המבקשת להקים מבנה חדש של שלושה תפקידים נפרדים ולשנות מן היסוד את מעמדו של מוסד הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת.

המסמך נפתח בתיאור תמציתי של ההסדר המוצע: פיצול מוסד היועמ"ש לתפקיד של יועץ משפטי לממשלה, תפקיד של תובע כללי ותפקיד של מייצג המדינה בערכאות. לצד הפיצול המוסדי, ההצעה קובעת הסדרים חדשים למינוי ולפיטורי בעלי התפקידים, ומציבה כלל יסודי שלפיו חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה לא תחייב את הממשלה אלא אם זו תאמץ אותה במפורש. כבר בשלב זה מדגיש הייעוץ המשפטי כי שילוב השינויים הללו יחד איננו "התאמת מבנה" אלא שינוי עמוק של יחסי הגומלין בין הממשלה לבין גורמי הייעוץ והאכיפה.

שלושה תפקידים, שלוש נקודות תלות

על-פי המסמך, ההצעה מחלקת את התפקידים כך שהיועץ המשפטי לממשלה אחראי על מתן ייעוץ כללי לממשלה ולמשרדים, התובע הכללי מופקד על ההחלטות בהליכים פליליים ומנהל את מערך התביעה, ואילו מייצג המדינה בערכאות מופקד על הייצוג בבתי המשפט. בניגוד לדיונים קודמים, שבהם פיצול התפקיד נשקל תוך שימור מעמד מחייב לחוות הדעת וללא שינוי מהותי בעצמאות התביעה, כאן מדובר במבנה חדש שבו כל אחד מן התפקידים תלוי במידה רבה בהחלטות הממשלה ובקואליציה.

מסמך ההכנה מציין שההצעה אינה מסתפקת בחלוקה של אחריות מקצועית, אלא משנה את נקודת האיזון המוסדית: היועץ המשפטי והמייצג אינם משמשים עוד כ"שומרי סף" המשלבים נאמנות לחוק עם מחויבות לאינטרס הציבורי, אלא מתקרבים למעמד של נותני שירות משפטי לגוף פוליטי. במילים של המסמך, יחסי הממשלה עם בעלי התפקידים הללו נעשים דומים יותר ליחסים בין לקוח לבין עורך הדין הפרטי שלו.

מינוי ופיטורי התובע הכללי: חשש מתלות פוליטית

חלק נרחב במסמך מוקדש להסדרים הנוגעים לתובע הכללי. ההצעה קובעת כי התובע ימונה בידי שר המשפטים ויאושר בוועדת החוקה, ללא מעורבות של ועדה מקצועית או גורם עצמאי בתהליך המינוי, וללא עילה מוגדרת ומצמצמת לפיטורין. הייעוץ המשפטי לוועדה מחזיר את הדיון לעקרונות שנקבעו מאז ועדת אגרנט בשנות השישים, ומזכיר כי עצמאות התביעה הוגדרה כבר אז כעקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית.

על-רקע זה, המסמך מזהיר כי היעדר מעורבות מקצועית בהליך המינוי, בצירוף אפשרות פיטורין הנתונה בידי הממשלה והקואליציה, עלולים להוביל לתלות של התובע הכללי בדרג הפוליטי ולפגיעה ממשית בעצמאות שיקול הדעת שלו. התובע, כך נטען, צפוי לדעת שמשרתו תלויה במידה רבה באמון הממשלה, ולא רק באיכות שיקול הדעת המקצועי.

חוות דעת שאינן מחייבות: ממשלה תקבע לעצמה את גבולות הדין

אחד המוקדים החדים ביותר בביקורת נוגע למעמדן של חוות הדעת המשפטיות. בניגוד למצב הקיים, שבו חוות דעת היועמ"ש מחייבת את רשויות השלטון כל עוד לא נפסלה בבית המשפט, ההצעה קובעת כי חוות הדעת תהיה המלצה בלבד. הממשלה רשאית להתעלם ממנה או לבחור פרשנות משפטית אחרת, לרבות באמצעות יועצים חיצוניים.

לפי מסמך ההכנה, ביטול המעמד המחייב מוביל לתוצאה שבה הממשלה היא זו שקובעת את "גבולות הגזרה" המשפטיים של עצמה, במקום גורם משפטי עצמאי. הביקורת הפנימית, המתקיימת כיום בתוך הרשות המבצעת ומקטינה את הצורך בהכרעות שיפוטיות, נחלשת עד כדי היעלמות. המסמך מתריע כי כך הופך בית המשפט לערכאה מרסנת כמעט יחידה, במקום חלק ממערך רחב של בלמים ואיזונים. בנוסף מצוין כי היעדר עמדה מחייבת עלול להקשות על הכרעה במחלוקות משפטיות יומיומיות בין משרדי ממשלה, ולהוביל לפגיעה בתפקוד התקין של המערכת המנהלית.

מייצג המדינה בערכאות: בין אינטרס ציבורי ללקוח פוליטי

נקודת תורפה נוספת שמזהה הייעוץ המשפטי נוגעת לתפקיד מייצג המדינה בערכאות. כיום הייצוג בבתי המשפט נתפס כחלק ממערך ממלכתי, המשקף לא רק את עמדת הממשלה אלא גם את גבולות הדין והאינטרס הציבורי הרחב. תחת ההצעה החדשה, מייצג המדינה פועל בנפרד מן היועץ המשפטי ומן התביעה, וניתן להחליפו או לשנות את קו הייצוג אם אינו תואם את רצון הדרג הפוליטי.

המסמך קובע כי שילוב זה - מינוי ופיטורין הנתונים בידי הממשלה, יחד עם ביטול המחייבות של חוות הדעת - הופך את היחסים בין הממשלה לבין היועץ והמייצג ליחסים הדומים ליחסי לקוח ועורך דין פרטי. התוצאה, לשיטת כותבי המסמך, היא החלשה של התפיסה שלפיה היועץ והמייצג מחויבים לשלטון החוק ולאינטרס הציבורי, והתחזקות התפיסה שמעמידה במרכז את רצון הממשלה בלבד.

9 הצעות, מודלים שונים - אך ביקורת ממוקדת על ההצעה המרכזית

לצד הצעת רוטמן, מונחות על שולחן הוועדה שמונה הצעות נוספות, חלקן מתונות יותר. יש הצעות המבקשות לפצל את התפקיד לשניים בלבד - יועץ ותובע - ואחרות ממקדות את השינוי בהעברת הסמכות להחלטות פליליות הנוגעות לנבחרי ציבור. מסמך ההכנה מזכיר את הצעות אלה, אך מסמן באופן ברור את ההצעה המרכזית ככזו שעיקרי הקשיים מתנקזים אליה, הן בשל היקף הפיצול המוסדי והן בשל שינויי המינוי, הפיטורין ומעמד חוות הדעת.

בסיכומו של המסמך כותב הייעוץ המשפטי לוועדה כי ההצעה המובילה אינה בגדר תיקון נקודתי של מנגנונים קיימים, אלא שינוי משטרי בעל השלכות רחבות על עצמאות מוסדות האכיפה, על אחידות הדין ועל מערך האיזונים והבלמים בין רשויות השלטון. הכנסת, כך משתמע מן הניתוח, מתבקשת להכריע לא רק בשאלת חלוקת העבודה בין בעלי תפקידים משפטיים, אלא בשאלה עקרונית: האם מוסד הייעוץ המשפטי ימשיך לשמש כגורם ממלכתי עצמאי, או שמא יהפוך לגוף הנותן שירות משפטי לממשלה בדגם הקרוב לייצוג פרטי.

דברי רוטמן: פסיקת בג"ץ כהצדקה לחקיקה

ברקע פרסום המסמך והדיון הצפוי בחוק, הגיב ח"כ שמחה רוטמן גם לפסיקת בג"ץ מוקדם יותר היום, שדחתה עמדה שהגישה היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה בתיק חקירת פרשת הפצ"רית. בדבריו טען כי שוב הוכח שאין לראות ביועצת "הפרשן המוסמך" הבלעדי של החוק, וכי עמדתה נדחתה אף מפני שניתנה, לשיטתו, תוך ניגוד עניינים אישי ומוסדי. רוטמן טען שהיועצת התעקשה לעסוק בחקירה שבה מתקיים לגביה ניגוד עניינים, סירבה לפסול את עצמה, ניסתה להשפיע על זהות ממלאי המקום, וממשיכה להפעיל לחץ על גורמי החקירה. על-רקע זה ציין כי הדיון בחוק לפיצול תפקיד היועמ"ש, שיזם, ממחיש את הצורך בעיצוב מחדש של המוסד, והודה ליועצת, בלשונו, על "ההדגמה לנחיצות החוק".