בג"ץ: הדחתו של בר מראשות השב"כ הייתה בהליך לא תקין ובניגוד לדין

החלטת הממשלה לסיים את כהונת ראש השב"כ, רונן בר, התקבלה בהליך לא תקין ובניגוד לדין - קובע (21.5.25) בית המשפט העליון. השופטים לא הכריעו במחלוקת מדוע הודח בר, אך הנשיא יצחק עמית אומר כי קיימים "סימני שאלה כבדים באשר לשיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה". בעקבות פסק הדין הודיעה היועצת המשפטית לממשלה, גלי מיארה, כי על ראש הממשלה, בנימין נתניהו, להימנע מכל פעולה הנוגעת למינוי ראש שב"כ חדש עד לגיבוש בימים הקרובים של הנחיות משפטיות שיבטיחו את תקינות ההליך.

עמית קובע, כי הממשלה לא עמדה בחובתה להביא את סוגיית סיום כהונתו של רונן בר לפני הוועדה המייעצת לעניין מינויים לתפקידים בכירים; ההחלטה התקבלה כאשר ראש הממשלה, בנימין נתניהו, עמד בניגוד עניינים נוכח החקירות בעניינם של מקורביו; ההחלטה התקבלה ללא תשתית עובדתית; ולא התקיים שימוע דין לבר. נוכח הודעתו של בר על כוונתו לסיים את כהונתו, נקבע שאין צורך במתן סעד מעשי.

המשנה לנשיא, נעם סולברג, לא הסתייג מפסק דינו של עמית, אלא אמר שהעתירות הפכו לתיאורטיות ולכן אין צורך להכריע בהן - תוך שהוא מדגיש את החובה שהליך הפסקת כהונתו של ראש השב"כ יהיה "תקין, סדור ומבוסס". השופטת דפנה ברק-ארז הסכימה עם עמית, באומרה שיש להבהיר את "העקרונות החולשים על מערכת היחסים שבין הממשלה לבין שירותי הביטחון הסרים למרותה". עוד מציינת ברק-ארז, כי בגץ אינו מכריע במחלוקת לגבי אירועי 7 באוקטובר, אשר "עוד יצטרכו להיחקר ולהתברר לעומקם במסגרת המתאימה".

עמית: סמכות ההדחה אינה מוחלטת

צילום: עמית. ראש השב"כ הוא שומר סף [צילום: חיים גולדברג, פלאש 90]

עמית מדגיש בפתח פסק דינו, כי התפטרותו של בר אינה מייתרת את הצורך להכריע במחלוקת בין הצדדים. זאת, משום שמדובר החלטה חסרת תקדים בתולדות ישראל: החלטה על סיום כהונתו של ראש השב"כ, אחד משבעת בכירי השירות הציבורי שנדרשים באישור הוועדה המייעצת, וראש ארגון ביטחון. על-רקע זה התעוררו בעתירות שאלות כבדות משקל בנוגע לחוקיות ההליך החריג והתקדימי, וכן ביחס לפעילותו התקינה, לעצמאותו, ממלכתיותו ואי-תלותו של שירות הביטחון הכללי.

עמית מדגיש, כי אין מחלוקת שחוק השב"כ מסמיך את הממשלה לסיים את כהונת ראש השב"כ, אך סמכות זו אינה מוחלטת. חלים עליה כללי המשפט המינהלי, ועל הממשלה להפעיל את שיקול דעתה בהתאם לתכליות ולמטרות שבבסיס החוק. חוק השב"כ נועד לאזן בין הצרכים הביטחוניים של ישראל ובין מחויבותה לעקרונות שלטון החוק ולשמירה על זכויות האדם. על-רקע זה נקבע בו, כי השב"כ יפעל בממלכתיות, באי-תלות ומבלי שיוטלו עליו משימות בעלות אופי מפלגתי-פוליטי.

עוד קובע עמית, כי ראש השב"כ – אשר עומד בראש שרשרת הפיקוד הארגונית ומשמש כגורם מקשר בין הדרג הפוליטי ובין הדרג המקצועי – הוא שומר סף שחובתו היא להבטיח, כי השב"כ עומד במשימתו לשמור על סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו.

עמית קובע, כי נפלו פגמים משמעותיים בהליך קבלת ההחלטה לסיים את כהונתו של בר. בהתאם להחלטות הממשלה הרלוונטיות, היה על הממשלה להביא את הנושא לפני הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים (בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס, אשר גרוניס), להציג בפני הוועדה תשתית עובדתית שמעוגנת במסמכים ובראיות, ועל הוועדה היה לערוך לו שימוע. עמית מגיע למסקנה זו על בסיס ניתוח החלטות הממשלה בנושא, ואומר שההחלטה הנוכחית שהתיימרה לבטל אותן, התקבלה בצורה פגומה המביאה לפסילתה.

עוד קובע עמית, כי נתניהו היה מצוי בניגוד עניינים במועד קבלת ההחלטה, על-רקע חקירות מקורביו במסגרת פרשת הדלפת המסמכים המסווגים ופרשת המימון הקטרי. זאת, בפרט מכיוון שהוא הודיע בעצמו, בכמה הצהרות תקשורתיות, כי החקירות נועדו לפגוע בו עצמו.

בר מעורב בעצמו בניהול אותן חקירות, ולכן לסיום כהונתו עשויה להיות השפעה משמעותית על התפתחותן. לכן, לא יכול נתניהו להיות מעורב בנושא. העובדה שהממשלה כולה החליטה על ההדחה אינה מרפאת את הפגם, שכן עצם השתתפותו בהליך פוגמת את כולו, מוסיף עמית. מה עוד, שעלול להתעורר הרושם שיתר השרים היו רק "ידו הארוכה" לקבלת ההחלטה.

עמית מוסיף, כי החלטת הממשלה התקבלה ללא תשתית עובדתית מספקת. נוכח אופיה התקדימי של ההחלטה, ולאור השלכותיה על האינטרסים הביטחוניים של ישראל ועל הצורך בשמירה על שלטון החוק וזכויות אדם, היה על הממשלה לתמוך את החלטתה בתשתית עובדתית בעלת משקל משכנע, חד-משמעי וברור. למרות זאת, הצעת ההחלטה לא נתמכה בראיות כלשהן, ונתניהו לא הציג בישיבת הממשלה את התשתית העובדתית שבגינה איבד, לטענתו, את האמון המקצועי בבר בחודשים האחרונים.

"החלטת הממשלה התבססה על תשתית עובדתית דלה ורעועה, אם בכלל. למעשה, לא יהא זה מוגזם לומר כי מה שעמד נגד עיני השרים היה אוסף של סיסמאות ללא דוגמה קונקרטית אחת לסיבה שבגינה נוצר צורך מידי ובהול לסיים את כהונת ראש השב"כ", אומר עמית. נתניהו לא הציג מסמכים כלשהם והשרים לא ביקשו לדעת מהי התשתית העובדתית להדחה.

הצהרתו של נתניהו בדבר אובדן האמון המקצועי הועלתה באורח עמום, כוללני ובלתי-מנומק, מוסיף עמית. היה עליו להציג דוגמאות קונקרטיות בגינן אבד לכאורה האמון בבר, ומדוע מבחינה אובייקטיבית לא ניתן לקיים יחסי עבודה תקינים בין הדרג המדיני ובין בר. "יחסי אמון אינם מילת קסם ועל ראש הממשלה הייתה מוטלת החובה לבסס את טענתו", מדגיש עמית. "בהינתן שבמהלך המלחמה התקיימו יחסי עבודה תקינים בין ראש הממשלה לראש השב"כ, הרי שקיים קושי ממשי בכך שלא הונחה תשתית עובדתית לביסוס הטענה כי אובדן האמון נבע משיקולים 'מקצועיים'".

עוד קובע עמית, שהממשלה ונתניהו לא עמדו בחובה לקיים שימוע לבר לפני קבלת ההחלטה על סיום כהונתו. נתניהו והממשלה לא הציגו בפני בר באופן מפורט דיו את הטענות כלפי תפקודו, ולא ניתן לו פרק זמן מספק להכנה לשימוע. מכיוון שמלכתחילה לא ניתנה לבר הזדמנות לקיים את זכות השימוע כהלכתה – נקבע שאין לראות באי-התייצבותו לישיבת הממשלה ויתור על זכויותיו בנושא.

לבסוף דוחה עמית את טענת הממשלה, לפיה מצב המלחמה לא אפשר לקיים הליך הדחה מסודר. "'שיקולי ביטחון' אינם מילת קסם שיכולה להכשיר 'דילוג' על כל חובותיה החוקיות של הממשלה. האתגרים הביטחוניים עימם מתמודדת מדינת ישראל מאז הקמתה לא יכולים להוות אפוא הצדקה כללית לסטייה מעיקרון שלטון החוק וממחויבות גופי השלטון לפעול כדין. ההפך הוא הנכון: השמירה על שלטון החוק היא תנאי הכרחי לשמירה על ביטחונה וחוסנה של מדינת ישראל – והדברים לא מאבדים מכוחם גם בשעת חירום".

סולברג: אין צורך בהכרעה

צילום: סולברג. לא להיגרר לזירה הפוליטית [צילום: יונתן זינדל, פלאש 90]

סולברג מציין, כי קיים מתח מובנה בין כפיפות שירות הביטחון הכללי למרות הממשלה וחובתו לממש את מדיניותה, לבין חובת השירות לפעול באורח ממלכתי בלבד, חובה אשר משמיעה מאליה מידה הולמת של עצמאות מקצועית הנתונה לראש השירות. מתח זה משתקף גם בהליך לפיטוריו של בר – מהלך אשר ברור שהוא מצוי בסמכותה הרחבה של הממשלה – אך נדרש שייעשה בהליך תקין, סדור ומבוסס. עקרונות אלה נובעים ישירות, באופן פשוט וברור, מהוראות חוק שב"כ ומכללי המשפט המינהלי.

לדברי סולברג, "בהסתמך על ההיגיון ביסודם של הדברים, קשה שלא לראות בהליך קבלת החלטת הממשלה על פיטורי ראש השב"כ ככזה המעורר, ולוּ לכאורה, קושי משמעותי". לכן הוציא בג"ץ צו ביניים שבלם את ההדחה: "צעד דרמטי, לא פשוט, אך נדרש. זאת, על-אף שגם התנהלותו של ראש השב"כ, במסגרת הליך הפיטורין והעתירות שבאו בעקבותיו, אינה חפה מקשיים".

סולברג עומד על כך שעקרונות אלו היו רלוונטיים כל עוד ניצב לפני בית המשפט סכסוך קונקרטי. ברם, אין זה מצב הדברים כעת, שכן העתירות הפכו תיאורטיות; אבדה נפקותן המעשית. משכך, אין זה נדרש ואין זה נכון להכריע בהן בכל זאת; אף לא להרחיב בדברים על אודותיהן. כך בכלל, בהתאם לכללי המשפט הציבורי; וכך ביתר שאת בהליך הנוכחי, אשר פורט על מחלוקות עמוקות בחברה הישראלית.

סולברג מדבר על "המחלוקת הציבורית הנוקבת שליוותה את הדיון בעתירות דנן – סערת רוחות עזה – והשפעותיה המעיקות גם על היחסים בין רשויות השלטון. מחלוקת זו, הריהי אך מקרה פרטי, דוגמה למתיחות ההולכת וגוברת במחוזותינו בשעה הקשה הזו; מתיחות אשר מאיימת – איום ממשי, קונקרטי – על מרקם החיים העדין של החברה הישראלית, כמו גם על טיבם ויציבותם של המוסדות המנהלים את ענייניה. דומני, כי במצב דברים זה מוטלת עלינו חובה של ממש לעשות כל שביכולתנו, במסגרת ד' אמותינו, להנמכת הלהבות" בדמות הימנעות מהכרעה בעתירות אלה.

לדברי סולברג, גם כאשר מנסים לגרור את השופטים, לזירה הציבורית והפוליטית – כל עוד אין צורך מעשי-מיידי בהכרעתם, אל להם להיענות לכך. זאת, נוכח עקרון הפרדת הרשויות, כמו גם חשיבות אמון הציבור בבית המשפט. "בעת הזו, בהביטנו נכוֹחה אל פני המציאות הישראלית, עקרונות אלה הם שצריכים לעמוד לנגד עינינו כל העת, ולהנחות את דרכנו; בל נסור מהם ימין ושמאל", הוא אומר.

ברק-ארז: להבטיח את עצמאות שומרי הסף

צילום: ברק-ארז. הקושי עלול לעלות שוב [צילום: יונתן זינדל, פלאש 90]

ברק-ארז מסבירה, כי האופי המהיר של פיטורי בר, תוך חילוקי דעות מהותיים לגבי האפשרות לעשות זאת, מלמד, כי הקושי שהתעורר במקרה זה עלול לחזור ולעלות גם בעתיד. זהו שיקול מרכזי, שהוכר בהלכה הפסוקה כהצדקה לדון בסוגיה שלכאורה התייתרה.

ברק-ארז מזכירה, כי "קיומה של סמכות פורמלית אינו חזות הכול. על הסמכות להיות מופעלת בהתאם לדין... שיקול הדעת הנלווה להפעלת הסמכות, אפילו הוגדר בחוק מפורש כשיקול דעת 'גמור' או 'מוחלט', אינו פטור מביקורת שיפוטית ביחס להפעלתו כדין". לדבריה, חלק מטענות הממשלה "קראו תיגר על עקרונות יסוד שנקבעו בשנותיה הראשונות של המדינה, אותם עקרונות שעמדו במידה רבה ברקע חקיקתם של כלל החוקים שהתקבלו בכנסת ישראל מאז ועד עתה, לרבות חוק השב"כ".

לגוף הדברים אומרת ברק-ארז, כי עצם העובדה שישראל שרויה בתקופה מורכבת וכואבת של מלחמה, אינה משנה את חובתה של הממשלה להפעיל את סמכויותיה כדין. בהיבטים אופרטיביים הנוגעים לאכיפת החוק כלפי אזרחים, לשב"כ שמור מרחב של שיקול דעת מקצועי-עצמאי, נטול השפעה מצד גורמים פוליטיים. ראש השב"כ הוא אחד משומרי הסף שאמורים להבטיח את ההפרדה בין אכיפת החוק לבין התחום הפוליטי. לכן, אומרת ברק-ארז, הקפדה נחרצת ובלתי מתפשרת על קיומו של הליך תקין בכל הנוגע לפיטוריו היא חלק מיישומם של עקרונות אלו.

ברק-ארז חותמה את פסק דינה באמירה, שהאסון שאירע ב-7 באוקטובר אינו גורע מן החובה להבטיח שמדינת ישראל תוסיף לשמור על עוצמתה הפנימית, שאחד מן התנאים לה הוא הבטחת עצמאותם של שומרי הסף בה.

ההדחה, המחלוקת וההתפטרות

צילום: הדיון בהדחתו של בר [צילום: יונתן זינדל, פלאש 90]

הממשלה החליטה פה אחד בסוף חודש מארס, על-פי הצעתו של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, להדיח את בר - עם מינוי מחליפו אן ב-10 באפריל, לפי המוקדם. הנימוקים היו בעיקר כשלונו הקשה של השב"כ באי מתן התראה ב-7 באוקטובר, חילוקי דעות עמוקים בין נתניהו לבר בנוגע לניהול המלחמה וקריאתו של בר להקים ועדת חקירה ממלכתית.

נגד החלטה זו הוגשו שמונה עתירות, שנדונו במשותף. נטען בהן שהפיטורים נבעו משיקולים זרים של נתניהו וכי ההליך היה פגום ופסול. היועצת המשפטית לממשלה, גלי מיארה, תמכה בקבלת העתירות - בעיקר בשל הפגמים שלטעמה נפלו בהליך (העדר שימוע ואי היוועצות בוועדה למינויים בכירים). עוד טענה מיארה, כי נתניהו היה נגוע בניגוד עניינים בשל החקירות בלשכתו ולכן לא יכול היה כלל לעסוק בנושא.

בר טען, תחילה במכתב שהגיש לבג"ץ ולאחר מכן בתצהיר, כי הסיבות האמיתיות להדחתו היו סירובו להעניק לנתניהו נאמנות אישית וחוות דעת שלמעשה תטרפד את עדותו במשפטו והחקירות שמוביל השב"כ בלשכת נתניהו - המסמכים המסווגים וקטרגייט. בתגובה טען נתניהו בתצהירו, כי הנימוקים היו אלו שעמדו בבסיס החלטת הממשלה וכי החקירות נולדו בדיעבד כדי למנוע את הדחתו של בר.

בחודש שעבר הודיע בר, כי יפרוש מתפקידו ב-15 ביוני, ובעקבות זאת ביטלה הממשלה את הדחתו וביקשה מבג"ץ לדחות את העתירות משום שהפכו לתיאורטיות. מיארה ובר ביקשו פסק דין לגופן של העתירות, בטענה שיש למנוע פיטורים שרירותיים עתידיים של בכירים בשירות הציבורי בכלל ושל ראש השב"כ בפרט. הממשלה הזהירה, כי מתן פסק דין כזה יגרום להתנגשות בין שלוש רשויות השלטון.

בפסק הדין היום חויבה המדינה בתשלום הוצאות בסך 40,000 שקל - דהיינו 5,000 שקל לכל קבוצת עותרים. את העותרים ייצגו עוה"ד אליעד שרגא, תומר נאור, רותם בבלי-דביר, יעל בלוך, אוהד שפק, רינה ענתי, בועז ארד, אביה אלף, עומר מקייס, יעל ויזל, חגי קלעי, עודד גזית, אלירם בקל, ערן מרינברג, עמרי שגב, דפנה הולץ-לכנר; קמילה מיכמן, גלעד ברנע, גלעד שר ואיתן טוקר. את נתניהו והממשלה ייצגו עוה"ד ציון אמיר, ינון סרטל וניר לזר. את מיארה ייצגו עוה"ד ענר הלמן, נטע אורן, יונתן ברמן ומטר בן-ישי.