בג"ץ: חובת ייצוג לנשים גם במנכ"לים של משרדי הממשלה ובמשרות אמון

שופט בית המשפט העליון, נעם סולברג, הורה לממשלה (24.2.25) לקבוע בתוך שישה חודשים "הנחיות שתעמודנה בהוראות החוק והפסיקה לגבי חובת הייצוג ההולם, בכל הנוגע למינוי מנכ"לים למשרדי הממשלה ולמשרות המאוישות בפטור ממכרז". סולברג קובע, כי כללי הייצוג ההולם לנשים חלים גם על משרות אמון כמו מנכ"לים במשרדי הממשלה, וזאת בניגוד לעמדת הממשלה ולפיה יש להעדיף את יחסי האמון הנדרשים בין השר למנכ"ל.

סולברג מדגיש, כי הממשלה היא שתקבע את פרטי הנוהל, בלי התערבות יתר של בג"ץ, אך מדגיש שהוא צריך להיות "כפוף להוראות הדין". לצד זאת, הוא מציב קווים מנחים לנוהל. כאשר מדובר במנכ"ל, על השר להראות (לוועדת המינויים או לממשלה) שבנסיבות העניין לא ניתן לאתר ולמנות מועמדת מתאימה. על הממשלה להביא בחשבון את הייצוג ההולם כאשר היא ממנה את המנכ"לים, ומשקלו יגדל ככל שיהיו פחות נשים בתפקיד - ולצד זאת יכולות ההנחיות להציב כשיקול מרכזי את יחסי האמון בין השר למנכ"ל.

בנוגע למשרות הפטורות ממכרז, בדגש על משרות אמון במשרות השרים והמנכ"לים, אומר סולברג, כי העקרונות הנדרשים הם דומים ויחולו על השר או המנכ"ל. ההנחיות יצטרכו לתת ביטוי גם לשאלת קבוצות ההשוואה הרלוונטיות לגבי משרות אלה: הן ייצוג הנשים במשרד או ביחידה בהם מבוצע המינוי, והן ייצוגן בדרגה ובדירוג המקצועי בהם מדובר.

המצב החמיר משמעותית בממשלה הנוכחית

צילום: סולברג. טענות הממשלה סתרו את החלטותיה [צילום: חיים גולדברג, פלאש 90]

סולברג קיבל את עתירת שדולת הנשים, תנועת נעמת ופורום דבורה, אשר הוגשה עם הקמת הממשלה הנוכחית - בה מונו 27 מנכ"לים למשרדי הממשלה ורק מנכ"לית אחת. נכון ליולי אשתקד, היו שתי נשים בלבד בין 29 המנכ"לים; תשע נשים מתוך 60 משרות המקבילות למנכ"ל; ושתי נשים מתוך 15 משנים למנכ"לים. העותרות טענו, כי שיעור הנשים במשרות אמון הוא 26% בלבד (95 מתוך 362) ורבות מהן מועסקות במשרות כמו מזכירות. המדינה הודיעה בדצמבר אשתקד, כי בכל מינוי פטור ממכרז - יצהיר הממנה שראיין מספר זהה של מועמדים ומועמדות.

סולברג מתאר בהרחבה את התפתחות הייצוג ההולם בפסיקה ובחקיקה ב-30 השנים האחרונות, ומדגיש שכיום מדובר בחובה רוחבית בשירות המדינה. כאמור, הוא קובע שחובה זו חלה גם על מינוי מנכ"ל משרד ממשלתי, אם כי מדובר בחובה החלה "בנסיבות העניין". סולברג דוחה את טענות הממשלה בדבר היישום בפועל של חובה זו, ואומר שבלשון המעטה - הן אינן עולות בקנה אחד עם החלטות הממשלה מ-2014 ו-2020.

הממשלה טענה, כי כל מינוי עומד בפני עצמו; סולברג מזכיר את הפסיקה לפיה הייצוג ההולם צריך להיבחן בצורה רוחבית, ואת העובדה שהממשלה היא הממנה את המנכ"לים, לה יש הסתכלות שכזאת ולכן יכולה לדחות המלצה של שר ספציפי למינוי ספציפי. טענה נוספת הייתה, שהשרים שימנו אחרונים את המנכ"לים - יהיו כבולים יותר מהראשונים לצורך בייצוג הולם. על כך אומר סולברג, כי הממשלה יכולה לקבוע משרדים בהם יינתן יותר משקל להמלצת השר, וכאלה שבהם יגדל משקל הייצוג ההולם. היא יכולה לקבוע שהמינויים ייעשו במסגרת מקח וממכר פוליטי בין השרים, או שכל המינויים יאושרו יחדיו.

טענה שלישית של הממשלה נגעה לצורך באמון מיוחד בין השר למנכ"ל, ולכך שיש לאפשר לשר לבחור את המועמד המועדף עליו. זוהי טענה כבדת משקל, מגיב סולברג, אך אין להפריז בו עד כדי ריקון מתוכן של חובת הייצוג ההולם. היא סוטה מהוראות החוק; "משרת אמון" אינה ביטוי קסם המשחרר את השר מהחובה להישמע לחוק ומחובת הנאמנות שלו לציבור; ומן הסתם יש נשים רבות המתאימות לתפקידי מנכ"לים - כאלה שהשר פגש בדרכו ובמאגר המומחיות של הרשות לקידום מעמד האישה.

עוד עומד סולברג על היתרונות המשמעותיים של ייצוג הולם: תהליך קבלת החלטות שאינו הומוגני, ואשר יש בו מגוון עמדות; יש סיכוי שאישה בכירה תמנה מספר הולם יותר של נשים לתפקידים שתחתיה; ויצירת דמויות שיהיו "מודל חיקוי" ומקור השראה לנשים בתפקידים זוטרים יותר. סולברג גם אומר כי טענות המדינה נחלשות כאשר מדובר במאות המשרות הפטורות ממכרז בלשכות השרים והמנכ"לים. המדיניות הנוכחית של הממשלה אומנם מהווה התקדמות, אך אין די בה - במיוחד לנוכח העובדה שהמצב החמיר בממשלה הנוכחית, הוא מדגיש.

סולברג מסכם: "מצב הדברים הנוכחי – רחוק מעמידה בחובה זו, 'כרחוק מזרח ממערב'; בניגוד לכוונת המחוקק, נשים כמעט ואינן מיוצגות בשכבת הניהול הבכירה בשירות הציבורי, ובהתאם לכך, אינן שותפות, הלכה למעשה, לחלק ניכר מקבלת ההחלטות במדינה. ההנחיות שנקבעו על-ידי משיבי הממשלה, גם הן, אינן באות בהלימה עם החובות שמטיל הדין על הממשלה בהקשר זה", ובפרט עם החובה לפעול בצורה ממשית לקידום ייצוג הולם בכל דרגי השירות הציבורי.

הצעות מעשיות למינוי נשים

צילום: ברק-ארז. דיבורים המתנפצים על קרקע המציאות [צילום: יונתן זינדל, פלאש 90]

השופטת דפנה ברק-ארז מוסיפה: "הממשלה אימצה לאורך השנים החלטות
עקרוניות המצדדות בו [בעקרון הייצוג ההולם]. אולם, למרבה הצער, זהו אחד מאותם תחומים שבהם לא תמיד נאה דורש וגם נאה מקיים. הצהרות בלשון 'גבוהה גבוהה' – על חשיבות השוויון בין המינים ויישום העיקרון של ייצוג הולם – חוזרות ומתנפצות על קרקע המציאות".

ברק-ארז מוסיפה: "נודעת חשיבות מיוחדת לכך שחובת הייצוג ההולם תוטמע דווקא בתפקידי ההנהלה הבכירים, ובשינויים המחויבים ביחס למשרות הפטורות ממכרז. בעלי תפקידים אלה משפיעים באופן משמעותי על כלל שירות המדינה – הם מובילים אותו ומצויים בקרבה לשרים שעומדים בראש המשרדים הממשלתיים. הוצאתם ממעגל הייצוג ההולם תעקר את הסיכוי האמיתי להטמעתו כחלק בלתי נפרד מתפיסת השירות הציבורי בישראל". היא גם מציינת, כי "המסקנה העולה מן המספרים שהוצגו ביחס לאיוש של משרות בכירות בשירות המדינה על-ידי נשים היא עגומה ורחוקה מלעמוד בסטנדרט החקיקתי".

ברק-ארז גם מציעה כיצד ליישם בפועל את הייצוג ההולם. הממשלה יכולה להורות לשרים, כי כל עוד אין ייצוג הולם - ימונו לסירוגין מנכ"לים ומנכ"ליות. אפשרות נוספת היא שבמצב הנוכחי יידרשו השרים לראיין יותר מועמדות מאשר מועמדים. כמו-כן ניתן לקבוע, כי כל הצעת מועמד/ת למנכ"ל לאישור הממשלה תלווה בעידכון על מצב הייצוג ההולם של סמנכ"ליות באותו משרד.

השופט חאלד כבוב מוסיף: "הגם שיחסי אמון בין השר והמנכ"ל הם שיקול נכבד, הם אינם חזות הכול, ומעליהם מרחפת חובה עילאית זו [לייצוג הולם]; שיישומה ייבחן, במידת הצורך, על-ידי בית משפט זה בהתאם להנחיות החדשות שייקבעו". הממשלה חויבה בתשלום הוצאות בסך 10,000 שקל. את העותרות ייצגו עוה"ד חגי קלעי וגלי זינגר, ואת הממשלה - עו"ד נטע אורן.