מבקר

בקרב משתפי הסקר שערך משרד מבקר
המדינה כחצי שנה לאחר שבעה באוקטובר, בהשתתפות 1,010
איש בני 18 ומעלה, שהם מדגם מייצג של האוכלוסייה הבוגרת
בישראל, כשליש דיווחו על תסמיני פוסט-טראומה או דיכאון וכחמישית על תסמיני חרדה. עם זאת, רוב גדול ) 90% ( של משתתפי (
הסקר לא פנו לקבלת טיפול נפשי, והסיבה השכיחה ביותר
לאי-פנייה לטיפול היא אורך התור )משך ההמתנה( לקבלת
טיפול בקופות החולים, שבעת עריכת הסקר עמד על-פי נתוניהן
על כשישה חודשים וחצי.

בדוח המבקר בשנת 2022
צוין כי משך ההמתנה הממוצע
לטיפול פסיכותרפי בשנת 2018 היה כחמישה חודשים. אותו
דוח, שפורסם ארבע שנים לפני המלחמה, הצביע כבר אז על
מחסור גדול באנשי מקצוע בתחום בריאות הנפש ובכלל זה
מטפלים ופסיכיאטרים; בנוגע לזמן המתנה לפסיכיאטר צוין
. בדוח אחר 3 כי משך ההמתנה בשנת 2022 היה כחודש וחצי 4
עתה יש חובה להתאים את המענה בתחום בריאות הנפש
לצורכי תושבי ישראל, נוכח עוצמת האירועים וריבוי הנפגעים
וההשלכות הצפויות אם הנושא לא יטופל.

משרד הבריאות לא
נערך מראש למתן שירותי בריאות הנפש לאוכלוסיות מפונות
ומתפנות עצמאית, על-אף שתרחיש כזה היה ידוע. בשבוע הראשון שלאחר פינוי האוכלוסייה לבתי המלון
משרד הבריאות עדיין לא היה ערוך למתן שירותים לאוכלוסייה
המפונה, ובפועל נתנו אותם מתנדבים שלמשרד לא היה מידע
על זהותם, הכשרתם והרקע המקצועי שלהם. לאחר מכן החליט
משרד הבריאות כי שירותי בריאות הנפש בבתי המלון ינוהלו במשך ארבעה שבועות על-ידי בתי החולים הפסיכיאטריים.
ההחלטה ששירותי בריאות הנפש בחירום יינתנו על ידי
בתי החולים הפסיכיאטריים ולא על-ידי קופות החולים היא
החלטה מהותית שמשמעה שינוי המדיניות שנקבעה לעיתות
חירום, ולה השלכות רוחב ניכרות, שמקורן בכך שבתי החולים
הפסיכיאטריים לא נערכו למתן שירות למפונים לא מבחינת
תהליכי עבודה ולא מבחינת כוח האדם

בחצי השנה הראשונה שלאחר שבעה באוקטובר
רק כ 11%- מכלל המפונים מיישובי הדרום והצפון )כ 23,000-
מתוך כ 210,000- הבוגרים והילדים המפונים( קיבלו טיפול נפשי
מקופות החולים וממרכזי החוסן, ובכללם כ 4%- מילדי שדרות
שפונו, חרף האירועים הטראומטיים הקיצוניים שחוו והסיכון
המוגבר שלהם לתסמיני פוסט-טראומה ברמה בינונית וחמורה.

משרד מבקר המדינה מעיר לרשות העליונה לאשפוז ובריאות
לשעת חירום ולמנכ"ל משרד הבריאות, העומד בראשה, על כי לא
וידאו שמערכת הבריאות פועלת על-פי התרחיש הקובע כי צפוי
פינוי אוכלוסייה של עד 300,000 איש לאזורים בטוחים יחסית
כגון ים המלח ואילת, וכי היא ערוכה למתן טיפולים נפשיים
שיידרשו בעקבות אירועי החירום; ועל שלא גיבשו תוכנית עבודה
ייעודית לבריאות הנפש בשעת חירום בכלל ובאירוע שבו יידרש
פינוי נרחב של אוכלוסייה בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר
גם לשר הבריאות, האחראי לנעשה במשרדו, על שלא הבטיח
שמשרדו ערוך ומוכן בכל הנוגע למערך בריאות הנפש בחירום.

בקרב מי שנכחו באירועי שבעה באוקטובר שיעור המדווחים על תסמיני פוסט-טראומה, דיכאון וחרדה כמעט כפול משיעורם
של מי שלא נכחו. בביקורת נמצא כי בתקופה של כחצי השנה
שלאחר שבעה באוקטובר יותר ממחצית מניצולי המסיבות
52%, שהם כ 1,900- איש( לא קיבלו טיפול נפשי במרכזי החוסן (
או בקופות החולים, חרף נוכחותם באירועים הטראומטיים
הקיצוניים והסיכון המוגבר שיחוו תסמינים נפשיים.
מתנדבי ארגוני זק"א חשופים במסגרת עיסוקם באופן תדיר
למראות קשים העלולים להשפיע לחומרה על מצבם הנפשי,
ואירועי שבעה באוקטובר הם דוגמה חריפה וקיצונית לכך. חרף
זאת, 1% בלבד ממתנדבי זק"א תל אביב ו 13%- ממתנדבי זק"א
ישראל שהתנדבו במהלך אירועי שבעה באוקטובר ובשבועות
שלאחריהם קיבלו טיפול מקופות החולים או ממרכז החוסן
הארצי; משרד הבריאות גם לא הסדיר את הטיפול הנפשי
בכלל המתנדבים ובהם מתנדבי זק"א.

מומלץ כי משרד הבריאות, כגורם האחראי לאספקת שירותי
בריאות הנפש לתושבים בעיתות שגרה וחירום, ומשרד האוצר,
כגורם האחראי לתקציב המדינה, בשיתוף המוסד לביטוח
לאומי, המופקד על הטיפול בנפגעי פעולות איבה והשיקום
שלהם, ייערכו לטיפול בנפגעי שבעה באוקטובר ומלחמת
חרבות ברזל הן מהבחינה הכלכלית, הן מבחינת מתן מענה
טיפולי-נפשי ושיקומי ככל שנדרש.
מומלץ כי הגופים המבוקרים הרלוונטיים - משרד הבריאות,
משרד האוצר והמוסד לביטוח לאומי - ישקלו הקמת מינהלת
שיקום נפשי שתיתן לנפגעי הנפש מאירועי שבעה באוקטובר
ומלחמת חרבות ברזל מעטפת שלמה ומלאה שתסייע להם
לחזור לשגרת חייהם.

מרכזי החוסן

מפרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד סוף 2023,
15,750 איש, המהווים כ 0.16%- בלבד מכלל
אוכלוסיית מדינת ישראל בשנת 2023, קיבלו 50,734 טיפולים
ממרכזי החוסן. בתקופה זו אישר משרד הבריאות למרכזי
החוסן תוספת תקציב על סך 34.66 של מיליון ש"ח )נוסף על
התקציב השנתי של 31.87 מיליון ש"ח שאושר להם בתחילת
השנה(, ותקציב מרכזי החוסן לשנת 2024 עמד על 149.6
מיליון ש"ח.

על אף חשיבותם של מרכזי החוסן במתן מענה מרכזי וחיוני
הן ברמת ההיערכות לשעת חירום וחיזוק החוסן החברתי, והן
ברמת הטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום, ובייחוד באזור
הדרום והצפון, המרכזים התמודדו עם אי-ודאות תקציבית
ועם מחסור בכוח אדם - כך שיכולתם לתת מענה הייתה
מוגבלת. בביקורת עלה כי כספים שנועדו למימון התמודדות
כלל מרכזי החוסן במצב חירום ברבעון האחרון של שנת 2023
הועברו על-ידי משרד הבריאות למפעילי מרכזי החוסן כמה
שבועות לאחר ביצוע הפעילות, ובמקרים מסוימים חודשים
לאחר מכן, וחלקם אף לא הועברו למפעילים עד מועד סיום
. הביקורת, אפריל 2024

כדי להבטיח את תפקודם המיטבי והרציף של מרכזי החוסן
בעת שגרה ואף ביתר שאת בשעת חירום, הכרחי כי משרד
הבריאות יפעל להבטחת ודאות התקצוב של מרכזי החוסן
ולהעברת התקציבים החיוניים להפעלתם במצבי חירום, תוך
הקמת מנגנון בקרה מקצועית ותקציבית על פעילות המרכזים.
על ועדת ההיגוי העליונה 5 ומשרד האוצר בשיתוף עם משרד
ראש הממשלה לקבוע מסגרת תקציבית שנתית לכל מרכזי
החוסן, שתעוגן בבסיס התקציב של משרד הבריאות. מתוך
ראיית מקומם המרכזי של מרכזי החוסן במערך חיזוק החוסן
של אוכלוסיית המדינה, על שר הבריאות, בשיתוף שר האוצר
ומשרד ראש הממשלה, ועם השותפים הנוספים החברים
בוועדת ההיגוי העליונה, לקדם מסגרת פעולה שתבטיח את
קיומם, חיזוקם, הרחבתם ומקצועיותם של מרכזי החוסן
לאורך שנים לטובת כלל אזרחי מדינת ישראל, ולבנות מנגנון
תקצוב למרכזי החוסן שיותאם לפעולות הנדרשות ממרכזי
החוסן במצבי חירום. לנוכח החשיבות העליונה של הצלת
נפשות ופיקוח נפש, על משרד הבריאות, על ועדת ההיגוי
העליונה ועל משרד ראש הממשלה לפעול לשילוב מרכזי החוסן
בכל המערכים הארגוניים של השלטון המקומי ושל מערכות
הבריאות; זאת כדי לאפשר מתן טיפול מקצועי ויעיל לכלל
אזרחי מדינת ישראל שנפגעים במלחמות, בפעולות איבה
ובאסונות טבע. רק שילוב מלא בין כלל הגורמים העוסקים
בתחום ומתן מקום מרכזי למרכזי החוסן בטיפול בנפגעי נפש
ובחיזוק החוסן הקהילתי וההכנה לשעת חירום, תוך הצבת
תקצובם בין העניינים שבראש סדר העדיפות הלאומי של
ממשלת ישראל, יבטיח חוסן לאומי איתן במצבים כמו זה
שעימו מתמודדת מדינת ישראל מאז פרוץ מלחמת חרבות
ברזל ובמצבי חירום עתידיים העלולים להתרחש בשנים הבאות.

הסדרת הסיוע

לצורך ההכרה כנפגע פעולות איבה יש להראות כי מתקיים
קשר סיבתי ממשי וישיר בין הפגיעה הנטענת לבין פעולת איבה
מסוימת, וכי הנפגע נכח פיזית באירוע ולא נפגע רק מתוצאותיו.
אירועי שבעה באוקטובר הציבו אתגרים בהתמודדות עם נפגעי
פעולות איבה מבחינת הסיוע התקציבי הנדרש להם, בין היתר
בשל הגידול חסר התקדים במספרם - כ 61,100- בני אדם הוכרו
כנפגעי פעולות איבה בעקבות אירועי שבעה באוקטובר עד
מועד סיום הביקורת )מרס 2024 ( - לעומת הממוצע השנתי
2022, שעמד על כ 450- ; ונוסף על כך, בדין הקיים - בשנים 2009
אין מענה לעשרות אלפי אנשים שלא נכחו פיזית באירוע, אך
נפגעו נפשית ונגרמה להם טראומה משום שנחשפו לזוועות
שקרו ליקיריהם, לעתים בזמן אמת בין היתר באמצעות הטלפון
הנייד והרשתות החברתיות.

ההוצאה לתקציב המדינה עבור התגמולים לנפגעים אלה
המשולמת על-פי חוק התגמולים, תהיה גבוהה במידה ניכרת
מן ההוצאה בגין תגמולים לנפגעי פעולות איבה ששולמה טרם המלחמה: האומדנים לתוספת התגמולים נעים מכמיליארד
ש"ח בשנה על-פי האומדן המזערי של משרד מבקר המדינה
ושל אגף תקציבים במשרד האוצר, ועד כדי כ 1.7- מיליארד
ש"ח בשנה לפי האומדן המרבי של משרד מבקר המדינה,
בדומה לאומדן המרבי המעודכן של אגף תקציבים במשרד
האוצר מיולי 2024, שעומד על כ 1.8- מיליארד ש"ח בשנה.
לכך יש להוסיף 525 מיליון ש"ח המשולמים לנפגעי פעולות
איבה שהוכרו לפני אירועי שבעה באוקטובר, ומענקים חד-
פעמיים שישולמו למי שנקבעה להם דרגת נכות המזכה בכך.
נוסף על כך נבדק בביקורת הצורך בהתאמת הדין הקיים
למתן המענה הנדרש לנפגעי שבעה באוקטובר לנוכח
המאפיינים הקיצוניים של האירועים. עלה כי לעשרות אלפי
נפגעי נפש מאירועי שבעה באוקטובר אשר לא נכחו פיזית
באירועים אך נחשפו לרגעי האימה ולזוועות, אין מענה
בחוק התגמולים, שעד אירועי שבעה באוקטובר היה
הפלטפורמה החוקית לסיוע מקיף לנפגעי פעולות איבה
שנפגעו בפיגועים נקודתיים. עוד עלה כי באפריל 2024
מינה שר האוצר ועדה ציבורית לגיבוש מענה ייעודי לנפגעי
אירועי שבעה באוקטובר, במטרה לבחון מתן מענה משלים
לזה הקיים בחוק, אשר יתבסס בעיקרו על מתן מענק כספי
חד-פעמי ללא צורך בהוכחת נזק ובהוכחת קשר סיבתי.
המלצות הוועדה כללו סיוע כלכלי וטיפולי לטווח הקצר
לנפגעים שלא נכחו באירועים. עם זאת, לא גובשו מענה
ומעטפת שיקומית לנפגעים אלה לטווח הבינוני ולטווח
הארוך, על כל המשתמע מכך לגבי יכולתם להשתקם ולתפקד
בשגרת חייהם.
מומלץ כי משרד האוצר, המוסד לביטוח לאומי ומשרד
המשפטים יבחנו את הצורך בגיבוש מדיניות מעודכנת
בנוגע לתחולת חוק התגמולים על נפגעים שכיום אינם
נכללים בהגדרת "נפגעי פעולות איבה", ויבחנו את הצורך
בשינויי חקיקה אשר יאפשרו מתן מענה הולם לנפגעי שבעה
באוקטובר והמלחמה ולאירועי איבה עתידיים.

צח"י

בשבעה באוקטובר התבררה
חשיבותם של צוותי הצח"י במתן מענה בעת חירום ובכלל זאת
בגיבוש תמונת מצב, בשמירת קשר עם התושבים תחת אש
ובמעורבות בפינוי הדחק שבוצע. גם לאחר הפינוי היה לצוותי הצח"י תפקיד משמעותי בארגון המענה הנדרש לצורכי הקהילות
המפונות בנקודות הקליטה מול הגורמים הממשלתיים-ציבוריים.
נמצא כי אין חובה על-פי חוק להקמת צח"י, וממילא לא נקבע
גורם מאסדר לתחום זה. בפועל מוקמים צוותי הצח"י על פי
רצונם וביוזמתם של המועצה האזורית או היישוב במועצה,
בסיוע משרד הרווחה או בכל דרך אחרת. עוד עלה כי למרות
תפקידו המרכזי של הצח"י כמוקד מתאם, שממנו ואליו זורמים
מידע והנחיות בשעת חירום, צוותי הצח"י ציינו כי לא הונחו
על-ידי פיקוד העורף לגבי תפקידיהם בעת פינוי דחק. סיוע
משרד הרווחה לשימור הצח"י בשנת 2024 הוא פעוט יחסית -
כ 8,250- ש"ח בלבד ליישוב; התקציב שמקצה משרד הרווחה
זהה לכל היישובים בארץ, ללא הבחנה בין רמות הסיכון שלהם;
התקציב לא נועד וגם אינו מאפשר בשל היקפו המצומצם
תגמול אישי של חברי הצח"י, בדגש על פעילות מתמשכת
בעיתות חירום כפי שהתרחש בעת מלחמת חרבות ברזל. עוד
נמצא כי בשאלון שנתי שהפיץ משרד הרווחה להערכה של
מוכנות צח"י במהלך שנת 2023, לפני אסון שבעה באוקטובר,
24% מהיישובים שענו עליו ציינו שרמת המוכנות של צוות
הצח"י שלהם אינה מספקת.
מומלץ כי כלל הגורמים האחראים על פינוי דחק ומעורבים
בו - צה"ל )פקע"ר(, משרד הביטחון באמצעות רח"ל, משרד
הרווחה, משרד הפנים והמועצות האזוריות - יבחנו את שילוב
הצח"י כגורם רשמי שתפקידיו בשגרה ובחירום מוגדרים, וכי
יפעלו לקביעת מסגרת תקציב אשר תהלום את היקף פעולותיהם
של צוותי הצח"י, תעודד את היישובים להקימם ותגביר את
המוכנות של צוותי צח"י בעיקר ביישובים ברמת סיכון גבוהה.
מומלץ גם שגורמים אלו יקבעו את ההכשרות הנדרשות כדי
להבטיח את מוכנות צוותי הצח"י בייחוד לפינוי דחק, וכי
הם יתורגלו לשם כך. עוד מומלץ שמשרד הרווחה ומשרד
הפנים יבחנו את הדרך לתגמול צוותי הצח"י על הפעולות
שהם עושים בהתנדבות בפרט בעת חירום, בין ישירות ובין
באמצעות המועצות האזוריות, וכן יוציאו הנחיות מסודרות
בנושא לרשויות המקומיות; הדבר יעודד את פעילות צוותי
הצח"י ועשוי גם לעודד את הקמתם ביישובים שבהם טרם הוקמו.