בג"צ דחה עתירה נגד חוק ההסדרים לשנת 2004

בג"צ דחה (יום ב', 31.5.04) את עתירת האגודה לזכויות האזרח, שדרשה לבטל את חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 ("חוק ההסדרים 2004"), בשל מה שהגדירה כ"אופן חקיקתו הבלתי ראוי". השופטים אהרן ברק, יעקב טירקל ואסתר חיות, הודיעו כי נימוקיהם יינתנו במועד מאוחר יותר.

"חוק ההסדרים" נחקק לראשונה בשנת 1985 כתוכנית חירום כלכלית לייצוב המשק, וזאת בניגוד לעמדתם של שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה דאז. זהו חוק מיוחד המועבר יחד עם תקציב המדינה (המעוגן גם הוא בחוק מידי שנה), ומורה על ביצוע תיקונים בחוקים שונים כדי לאפשר את ביצוע התקציב.

מדובר, למעשה, בהליך חקיקה מזורז ובמאות סעיפים, שרבים מחברי הכנסת אינם מבינים על מה הם מצביעים. בעתירה, שהוגשה חודש מרס באמצעות עורכות הדין דנה פריבך-חפץ ושרון אברהם-ויס, לא קבלה האגודה על תוכנו של החוק, כי אם על אופן חקיקתו, ודרשה להחזירו לכנסת כדי שתדון בכובד ראש ובצורה עניינית בכל סעיפיו.

שיטת חוק ההסדרים הפכה במשך השנים ל"מפלצת חקיקתית"

בעתירה נטען, כי במהלך השנים הפכה שיטת חוק ההסדרים ל"מפלצת חקיקתית" ממש. כך למשל, בעוד חוק ההסדרים הראשון השתרע על-פני 15 עמודים והכיל 103 סעיפים וסעיפי משנה, הרי שחוק ההסדרים האחרון משתרע על-פני 82 עמודים וכולל 1,037 סעיפים וסעיפי משנה. כך הפכו חוקי ההסדרים למנגנון החקיקתי הראשון במעלה לעריכת שינויים מרחיקי לכת במשק, ובתוך כך להפרת זכויות אדם חברתיות וכלכליות בישראל. זאת, ללא קיום דיונים משמעותיים בוועדות הכנסת המתמחות בנושאים הרלבנטיים.

במספר מקרים, כך נטען, הביא חוק ההסדרים אף לביטול או לשינוי בהינף יד של דברי חקיקה חשובים, אשר לחקיקתם הוקדשו עמל רב והליך מתמשך. במקרים רבים מדובר אף בתיקוני חוקים, החורגים ממסגרת השגת יעדי התקציב לאותה שנה וממשיכים לחול גם לאחר מכן.

תצהירים של 11 חברי כנסת

לעתירה צורפו תצהירים של 11 חברי כנסת מ-11 מכל סיעות הבית פרט למפד"ל, חברי האופוזיציה והאופוזיציה וחברי ועדות שונות, המתארים את הליך החקיקה המזורז של חוק ההסדרים, במהלכו הם נדרשו לגבש עמדה ולהצביע בדבר הצעת חוק בהיקף עצום תוך זמן קצר ביותר. במרבית התצהירים נאמר, כי הצעת החוק היוותה "רשימת מכולת" של חיקוקים מחיקוקים שונים, שהועלו כמקשה אחת וללא זיקה כלשהי זה לזה.

עוד נטען בעתירה, כי במקום שהסעיפים השונים יידונו בוועדות הכנסת הרלבנטיות, רובם המכריע מובא לדיון בפני ועדת הכספים בלבד, שאינה מתמחית ברבים מן הנושאים העולים בהם. כן עולה שוב ושוב ביקורת על הצמדתו של חוק ההסדרים לחוקי התקציב, באופן המציב את השיקולים הקואליציוניים (הלגיטימיים כשלעצמם) מעל ליתר השיקולים הרלבנטיים לסעיפי החוק השונים, ללא איזון ראוי בינם ובין הפגיעה בזכויות היסוד. הצמדה זו גם מעודדת "מחטפים", שבהם מעבירה הממשלה סעיפים, שאין היא מצליחה להעביר בדרך הרגילה.

פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות

עוד נטען בעתירה, כי הליך החקיקה של חוק ההסדרים כרוך בכך, שהכנסת מוותרת בו על שיקול דעתה ומאצילה אותו למעשה לידיה של הרשות המבצעת, קרי: לממשלה שהגישה את הצעת החוק ולמשרד האוצר שניסח אותה. בכך נפגע עקרון הפרדת הרשויות, העומד בבסיסה של שיטת המשטר הדמוקרטית.

עורכות הדין פריבך-חפץ ואברהם-ויס מדגישות בעתירה, כי בית המשפט אינו מתבקש לשים את שיקול דעתו במקום זה של המחוקק, אלא להחזיר את החוק לידי המחוקק בכדי שהמחוקק עצמו יפעיל את שיקול דעתו בסוגיות, הנידונות במסגרת חוק ההסדרים 2004.

מזוז: הכנסת ריבונית לבחור את מתכונת הליך החקיקה שלה

בתגובת הכנסת שהוגשה לעתירה, ביקשה היועצת המשפטית של הכנסת, עו"ד אנה שניידר, מבית המשפט לרסן עצמו בביקורת השיפוטית שהוא מפעיל על הליכי החקיקה בכנסת.

עו"ד שניידר ציינה בתגובה, כי דעתם של יו"ר הכנסת, ראובן ריבלין, של חברי כנסת רבים ושל היועצים המשפטיים בכנסת אכן אינה נוחה מהיקפם של חוקי ההסדרים בשנים האחרונות, ומהכללת רפורמות ושינויים מבניים במשק, כאשר לא ברור ששינויים אלה קשורים באופן ישיר בהצעת חוק התקציב לאותה שנה. ואולם, לדבריה, אין הדבר עולה כדי 'פגם' שנפל בהליכי חקיקת החוק, ומשכך הרי שאין מקום לבטלו.

בית המשפט אינו אמור לבחון את דרגת התעמקותו של כל חבר כנסת בהצעת חוק המונחת לפניו, הוסיפה שניידר בתגובתה.

בתגובה שהגישה מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, עו"ד אסנת מנדל, בשמו של היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, שייצגו את הממשלה, שהיתה אף היא משיבה בעתירה, נאמר כי הכנסת ריבונית לבחור את מתכונת הליך החקיקה שלה, ובעובדה כי החוק נחקק בהליך חקיקה מזורזת, כשלעצמה, אין פגם היורד לשורשו של עניין ומצדיק את ביטול החוק.

היועמ"ש הנחה את הממשלה: לא לדון בחוק כמקשה אחת

בחודש דצמבר האחרון, הוציא היועץ המשפטי לממשלה דאז, אליקים רובינשטיין, הנחיה לפיה בעתיד לא יידון חוק ההסדרים בממשלה ויועבר כמקשה אחת, משום שיכולתם של השרים להתמודד עם הררי הניירת של הצעות האוצר שואפת לאפס, בעוד חברי הכנסת של האופוזיציה מחוייבים - לפחות לכאורה - לתמוך בהצעת התקציב וחוק ההסדרים בשלמותם [ראו קישור].

ההנחיה, שניתנה על-ידי רובינשטיין ביומו האחרון בתפקיד (31.12.03), מתייחסת לעובדה שבמסגרת דיוני התקציב והדיונים על חוק ההסדרים, הנלווים להם, נוהגת הממשלה לחרוג מסדרי הדיון המקובלים ולקיים דיונים והצבעות על סדרה ארוכה של החלטות במגוון רחב של נושאים.

דרך דיון זו מעוררת טענות באשר ליכולתם של השרים לקבל את כל המידע הדרוש להם לצורך גיבוש עמדה בנוגע לנושאים המובאים בפניהם ובאשר ליכולתה של הממשלה לשקול כל נושא לפרטיו ולקבל החלטה מושכלת. לעיתים, התוצאה היא, כפי שכותב רובינשטיין, "החלטות שיש בהן בעייתיות, בתוכנן וביישומן".

בג"צ 3106/04 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת ואח'

צילום: גם דעתו אינה נוחה מדרך החקיקה. יו"ר הכנסת ריבלין [צילום: בוצ'צ'ו]

צילום: הכנסת ריבונית לבחור את מתכונת הליך החקיקה שלה. מזוז

צילום: הנחה את הממשלה לא לדון בחוק כמקשה אחת. היועץ לשעבר רובינשטיין [צילום: בוצ'צ'ו]