היועץ המשפטי מקשה על האוצר "להגניב" תיקוני חקיקה לחוק ההסדרים

הנחיה חדשה של היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין - שהועברה לראש הממשלה אריאל שרון, שר האוצר בנימין פוטין, הממונה על התקציבים אורי יוגב והיועצת המשפטית של משרד האוצר עו"ד ימימה מזוז - קובעת: בעתיד לא יידון חוק ההסדרים בממשלה ויועבר כמקשה אחת.

ההנחיה צפויה להקשות על אנשי האוצר, שבמציאות הנוכחית מצליחים להעביר - ולמעשה "להגניב" - שורה ארוכה של תיקוני חקיקה הרצויים להם, מבלי שאלו יעברו הליכי חקיקה ארוכים ומסורבלים וכמעט ללא פיקוח של ממש על תוכנם.

זאת בשל כך שיכולתם של השרים להתמודד עם הררי הניירת של הצעות האוצר שואפת לאפס, בעוד חברי הכנסת של האופוזיציה מחוייבים - לפחות לכאורה - לתמוך בהצעת התקציב וחוק ההסדרים בשלמותם.

ההנחיה, שניתנה על-ידי רובינשטיין ביומו האחרון בתפקיד (31.12.03), מתייחסת לעובדה שבמסגרת דיוני התקציב והדיונים על חוק ההסדרים, הנלווים להם, נוהגת הממשלה לחרוג מסדרי הדיון המקובלים ולקיים דיונים והצבעות על סדרה ארוכה של החלטות במגוון רחב של נושאים.

דרך דיון זו מעוררת טענות באשר ליכולתם של השרים לקבל את כל המידע הדרוש להם לצורך גיבוש עמדה בנוגע לנושאים המובאים בפניהם ובאשר ליכולתה של הממשלה לשקול כל נושא לפרטיו ולקבל החלטה מושכלת. לעיתים, התוצאה היא, כפי שכותב רובינשטיין, "החלטות שיש בהן בעייתיות, בתוכנן וביישומן".

רובינשטיין משתית את הנחייתו על החובה המוטלת על הממשלה, מכוח המשפט המינהלי, "לקבל החלטות על בסיס איסוף נתונים, שמיעת עמדות שונות ושקילתן".

"ברור כי חברי הממשלה אינם אוספים בעצמם את הנתונים ואינם חייבים לקרוא בעצמם את כל חומר הרקע המקצועי וכל חוות הדעת בנושא". כותב רובינשטיין. "הם יכולים, ובדרך כלל אכן נוהגים, להסתמך לצורך כך על הדרגים המקצועיים במשרדי הממשלה.

יש צורך, על כן, שהצעות החלטה יובאו בפני הממשלה אחרי עבודת מטה בה שותפים אנשי המקצוע במשרדי הממשלה הנוגעים בדבר. כמו כן, חובה להביא בפני כל חברי הממשלה (גם אם הנושא הנדון אינו נמצא בתחום סמכותם הישירה) את עיקרי העובדות והעמדות, לרבות הנימוקים מכל הצדדים ככל הניתן (לרבות אלה השוללים את הצעות ההחלטה), ולאפשר קיומו של דיון בהצעות השונות".

מקור משפטי נוסף לחובת הממשלה לקבל החלטות מושכלות, לאחר בחינת השיקולים הרלבנטים מצוי בתקנון הממשלה. "התקנון לעבודת הממשלה כולל הוראות שמטרתן להבטיח הליך נאות של קבלת החלטות". כותב רובינשטיין.

"הצעת החלטה המונחת על שולחן הממשלה צריכה לכלול לא רק דברי הסבר של השר המציע אלא גם הסתייגויות או הערות של המשרדים הנוגעים בדבר... הכלל הוא, כי שר המבקש ליזום הצעה בתחום אחריותו של שר אחר חייב לבוא בדברים עם השר הנוגע בדבר ולקבל הסכמתו או חוות דעתו בכתב, והערותיו של אותו שר יפורטו בהצעה לסדר היום. כאשר מדובר בהצעות לחקיקה ראשית, פרק ו' לתקנון קובע הוראות המבטיחות תיאום בינמשרדי, בחינה משפטית ושקיפות".

רובינשטיין קובע כי קבלת החלטות בנוגע לתקציב, לתוכניות כלכליות או לחוק ההסדרים חייבת לעמוד בעקרונות ובכללים שמתווים המשפט המינהלי ותקנון הממשלה. אמנם לדעת רובינשטיין "ייתכנו מקרים בהם טעמים ענייניים, כגון טעמי דחיפות מיוחדים, מחייבים קיצור ההליכים הקבועים בתקנון", אך "אסור שהיוצא-מן-הכלל יהפוך לכלל.

רק כאשר מדובר בחקיקה שבאה על רקע צרכים דחופים שאין ניתן לצפותם מראש, וכאשר קיים צורך ממשי להגיש את ההצעה לכנסת ללא דיחוי, יש הצדקה לקצר את ההליכים הדרושים. ואולם גם אז, יש לתאם את ההצעה מראש, לפני הבאתה בפני הממשלה, עם כל המשרדים הנוגעים בדבר ולבחון את ההצעה בחינה משפטית".

ההנחיה מדגישה את הצורך לקיים הליכי חקיקה תקינים, על-ידי הפצת תזכיר הצעת חוק מבעוד מועד, הן ביחס להצעת חוק התקציב והן לגבי הצעות הנוגעות לשינויים מבניים במשק. עם זאת קובע רובינשטיין, כי "לגבי הצעות מהסוג השני, אם לא היה סיפק ליזום את הליכי החקיקה מבעוד מועד, כדי לאפשר לממשלה לתת את האישור הסופי במסגרת הדיון התקציבי או הכלכלי, ניתן להביא לממשלה הצעת החלטה לפיה יינקטו הליכי החקיקה הדרושים, ופרטי החקיקה ייקבעו בהתאם לתקנון הממשלה".

רובינשטיין קובע כי דיוני התקציב והדיונים בתכניות כלכליות בממשלה, לקראת הגשת הצעת חוק התקציב וחוק ההסדרים לכנסת, אינם יכולים להוות תחליף לדיון מסודר בנושאים כלכליים, משקיים וחברתיים בכל ימות השנה, בהתאם לכללי הדיון המקובלים בממשלה. "אין מקום לרכז נושאים רבים, אשר אין מניעה לדון בהם בדרך הרגילה, לתוך ישיבת ממשלה אחת, שבה אין אפשרות מעשית לקיים דיון מפורט בכל הצעה והצעה", הוא מציין.

"הדבר אמור במיוחד לגבי דיוני התקציב בממשלה, בהם על שרי הממשלה לדון בהצעת התקציב עצמה, ואין אפשרות לקיים דיון ענייני גם בשינויים מבניים במשק, בשינויים משמעותיים בחקיקת הביטחון הסוציאלי וכיוצא באלה. לכן, יש להימנע מלהצמיד לדיוני התקציב הצעות שאינן חלק אינטגרלי. כמו כן, שינויי מדיניות משמעותיים, ובמיוחד מדיניות המעוגנת בחקיקה, צריכים להידון כנושאים העומדים בפני עצמם, ואם יש להם השלכות תקציביות, יש לדון בהם לפני הדיון בהצעת התקציב".

ההנחיה קובעת עוד כי הצעות החלטה שמבקש האוצר להעביר בממשלה צריכות לעבור בחינה משפטית על-ידי היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה הרלבנטים, נוסף על הלשכה המשפטית של משרד האוצר. במקרים בהם לא אפשר לוח הזמנים העברת את הצעת ההחלטה למשרדים הרלבנטים, קיימת "חובה מוגברת, המוטלת על הלשכה המשפטית של משרד האוצר, לבחון את כל היבטיו המשפטיים של ההצעות".

"על כן", קובע רובינשטיין, "לגבי כל הצעת החלטה מסוג זה, שיש בה פגיעה בזכויות משפטיות מוקנות (לרבות זכויות על פי חוזה או הסכם קיבוצי) או שיש בה פגיעה בזכות המוגנת על-פי חוק יסוד, תינתן חוות דעת משפטית בכתב, שתוכן על דעת היועץ המשפטי של משרד האוצר, אשר תסביר את הבסיס המשפטי להחלטה ותנתח את שאלת החוקתיות של ההחלטה או של החקיקה המוצעת".

באשר לדיון בממשלה קובע רובינשטיין, כאמור, כי "רצוי, על מנת שכל נושא ילובן בצורה נאותה, לקיים דיון נפרד בכל סעיף שעל סדר היום, כמקובל בישיבות הממשלה השבועיות".

"גם בנושא ההצבעות, הדרך הראויה היא הדרך המקובלת בישיבות הממשלה השבועיות. קיום הצבעה אחת על נושאים שאינם קשורים זה לזה עלול לפגום בחוקיות ההחלטה. כאשר נערכת הצבעה אחת על מספר נושאים שונים, ההחלטה בסוגיה פלונית אינה מתקבלת לאחר שקילת השיקולים הנוגעים לאותה סוגיה בלבד, אלא שהיא עלולה להיות מוכתבת על ידי שיקולים המתייחסים לסוגיה אחרת, שאינה נוגעת לעניין", קובע רובינשטיין.

עם זאת, "ייתכנו מקרים בהם יש הצדקה לקיים הצבעה מאוחדת במספר הצעות הקשורות זו לזו". אך גם במקרים אלה, קובע רובינשטיין, "אם שר מבקש הצבעה נפרדת על הצעה מסוימת על מנת להכריע בהסתייגות או בהצעה חלופית שהגיש לגבי אותה הצעה, דרך המלך היא להיעתר לבקשה. הדברים אמורים ביתר שאת מקום שהשר המעלה הסתייגות או המציע הצעה חלופית הוא השר המופקד על הנושא הנדון, כפי שאירע בנושאים מן הסוג התקציבי".

הנחיית היועץ המשפטי כוללת הסתייגות חריפה מהפרקטיקה של "חוקי ההסדרים" שמעבירה הממשלה במקביל לחוק התקציב בשנים האחרונות. הצעות חוק ההסדרים השנתיות כוללות בד"כ עשרות ומאות תיקוני חקיקה, במגוון נושאים שברובם אינם קשורים ישירות בתקציב המדינה. במוקד חוק ההסדרים לשנת 2004 עמדה, לדוגמא, סוגיית השינויים המבניים שביקש שר האוצר בנימין פוטין להכניס בכנסת, ושהיוו אחת העילות לסכסוך העבודה הממושך במשק.

לדעת רובינשטיין, "הכללת תיקונים רבים של חוקים שונים בנושאים שונים בהצעת חוק אחת אינה עולה בקנה אחד - כפי שכבר נכתב על-ידינו בעבר - עם מדיניות משפטית ראויה. יכול שיהיה מקום להגיש לכנסת תיקוני חקיקה נלווים לחוק התקציב, שיידונו כמקשה אחת בקריאה ראשונה, כאשר קיימת זיקה ישירה והכרחית בין סעיף תקציבי פלוני לבין תיקון החקיקה המוצע. אך תיקונים שהשפעתם התקציבית היא ארוכת טווח, או המשנים עקרונות יסוד בחקיקה, צריכים להידון בדרכי החקיקה המקובלות.

כאשר הממשלה מבקשת להציג בפני הכנסת תכנית כלכלית כוללת, המורכבת, בין היתר, משינויים מבניים, אין מניעה לכך, כמובן, אך הדבר אינו מחייב הגשת "הצעת חוק הסדרים" אחת. הממשלה יכולה להחליט על מספר הצעות חוק שיוגשו לכנסת במועד אחד, ולהביאן בפני הכנסת תוך כדי הצגה כוללת של התכנית. אין סתירה בין הרצון לגבש ולהציג תכנית כלכלית לבין הקפדה על הליכי חקיקה תקינים ומקובלים".