ועדת זיילר: "אסון כבד הוא רק שאלה של זמן"

"'כוס התרעלה' המכילה את הליקויים והפגמים גדושה מאוד ולא ראינו אפשרות לפרטה כאן... ניצבנו המומים מול עוצמת אי-הסדר שיש היום בשדה הבניה" - כך קובעת ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור, בראשות נשיא בית המשפט המחוזי לשעבר, השופט (בדימ.) ורדי (ורדימוס) זיילר, שפרסמה (יום ג', 23.12.03) את הדוח הסופי שלה ואת מסקנותיה.

בין עיקרי המסקנות: הוועדה ממליצה על הקמת משרד ממשלתי חדש, משרד הבניה, שירכז את כל הפיקוח שקשור לענף הבניה. הוועדה מונה מאות ליקויי חקיקה, פיקוח ואכיפה, המעידים על הפקרות כמעט מוחלטת בנושא מתן האישורים והאכיפה בתחום הבניה בישראל.

"משהתוודענו לבעיות", אומרים חברי הוועדה, "ניצבנו המומים מול עוצמת אי-הסדר שיש היום בשדה הבנייה. אי-סדר זה נחשף בפנינו, בין השאר, בעדויות השונות, בחומר הכתוב שהוגש לנו. אי-סדר זה כולל בין היתר, חקיקה פזורה, בלתי סדורה, בלתי שלימה, שיש בה עמימות ואי-בהירויות, שלא פעם סותרת את עצמה ונעדרת מדיניות ברורה. ליקויים הם בין היתר, מעורבותם של בעלי מקצוע שאינם כשירים, מערכות פיקוח חסרות ובלתי מקצועיות והיעדר בדיקה של היבטי הבטיחות בבניה".

אכיפה סלקטיבית של עברייני בניה;
נורמות פסולות במכרזים

הוועדה קובעת עוד, כי קיימת אכיפה סלקטיבית של עברייני בניה. הנתונים בדוח מדברים על עשרות אלפי תיקים נגד עברייני בניה, הממתינים לטיפול. בנוסף, ישנו חוסר בתיאום ובאחידות בין גורמי הפיקוח וקיימת מדיניות בלתי-אחידה של הרשויות המקומיות ונציבות הכבאות, בכל הקשור למתן היתרים.

"נורמות המכרזים, כפי שהן מופעלות כיום, יכולות להשליך על בטיחותם של מבנים. הדבר נובע מהלהט, המוצדק כשלעצמו, של המופקדים על כספי הציבור, להקפיד על חסכון וצמצום הוצאות. דא עקא שלהט זה, הפך להיות פעמים רבות מעין גולם הקם על יוצרו. הובאו לתשומת-לבנו מקרים, בעיקר (אולם לא רק) בנושא מכרזי תכנון, שבהם "הלהט" הניב אמנם חסכון של פרוטות בשכר טרחה, ואולם הורדת הרמה שנתלוותה לחסכון זה גרמה לנזקים בהיקפים העולים עליו עשרות או מאות מונים".

בניה בלתי חוקית בהיקף נרחב

לדברי הוועדה, קיימת בישראל בניה בלתי-חוקית במימדים רחבים. במדינה ישנם לפחות כ-5,000 מבנים לא-חוקיים שהוקמו בשטחים חקלאיים. זאת, בנוסף לעבריינות הבניה הנרחבת ביישובים.

"ענף הבנייה על כל מערכותיו חייב לעבור מהפך ויש צורך להקים משרד בנייה ממשלתי. במצב כיום - יש סיכון יומיומי שיקרוס בניין ועשרות אנשים בתוכו".

"הבניה בישראל מסוכנת, מבנים רבים נמצאים כל רגע בסכנת התמוטטות וחלק ניכר ממבני המגורים אינם עמידים מפני רעידת אדמה. אם לא יבוצע מהפך בכל הקשור לענף הבניה בישראל, אסון כבד הוא רק עניין של זמן".

שינוי שיטת החקיקה מתקנות לתקנים

"המלצנו ליצור", אומרים חברי הוועדה, "בדומה למקובל במקומות מתוקנים בעולם, קוד בנייה מקיף, ממוין ומסווג לפי נושאים, כך שכל "מידע חקיקתי" על כל נושא טכני או אחר, יוכל להימצא בנקל. קוד זה יחליף את החקיקה הסבוכה והלא בהירה הקיימת. חלק משמעותי של קוד זה, וכוונתנו לפרק הנוגע לחללים שבתוך המבנה, נמצא כבר בשלב מתקדם של הכנה, לפי הזמנת משרד הפנים.

"כמו כן המלצנו, שעוד בטרם תיעשה הרפורמה בעריכת הנורמות, תיעשה חקיקה שתיטול את הסמכות להתקנת נורמות בנייה מידי המשרדים השונים ותרכז אותה במשרד שייקבע, ולו באורח זמני, כמשרד בנייה (בין באופן מלא בין כרשות בתוך משרד). המלצנו שנורמות טכניות יגובשו ככל האפשר בתקנים ולא בתקנות. התקנים ייכללו בקוד הבנייה או שהקוד יפנה אליהם".

"המלצנו על חיזוק הדינים המחייבים רשויות לתת מידע תכנוני. תוטל חובה על הרשות "לחפור בארכיאולוגית התכנון" הרלוונטית, ולספק למבקש מידע כתוב מחייב ומפורט, שיבהיר למבקש את כל ומלוא הזכויות והחובות שיש לו בקשר לניצול הקרקע. תוטל חובת פיצוי על רשות שלא מסרה מידע במועד, ותוטל חובה על הרשות לפצות את מקבל המידע על נזק שנגרם לו בעקבות מידע מוטעה".

ממליצה: פיקוח ובקרה - לידי גופים פרטיים

הפיקוח והבקרה הם נושאים מקצועיים בעיקרם, ובשל כך המלצנו למסור את הטיפול בהם ל"מקצוענים" בלבד (להבדיל מדרגים פוליטיים, מקומיים או אחרים העוסקים בהם היום). אלה יהיו – לפי המלצותינו – מרכזי בדיקה, שבהם יפעלו אנשי מקצוע שרמתם תיקבע בדין".

"המגמה היא שכל מרכז בדיקה כזה יהיה ברמה מקצועית גבוהה, ויכלול את הדיסציפלינות שמעורבותן היא הכרחית לשם השגת המטרה של בנייה בטיחותית. גופים אלו יהיו, לפי המומלץ על-ידינו, פרטיים, ותהיה ביניהם תחרות (אבל לא על המחיר – שייקבע בדין). על יושרתם ועל פעילותם יוטל פיקוח אפקטיבי. על מרכזים אלה יוטלו חובות אמון, ומלבד זה יהיו בדין הוראות שמטרתן להקל עליהם לפעול כשהם משוחררים מלחצים מצד אינטרסנטים".

"המעגל השוטה"

כל הליקויים האמורים מרוכזים בפרק 16, תחת הכותרת 'המעגל השוטה'. כותבים חברי הוועדה: "הריבוי של המון הפריטים והגורמים שהוזכרו לעיל והכוח המצטבר של חלק גדול מהנושאים שמנינו, כמו גם של אלו שלא נמנו כאן אבל פזורים בדוח זה, יוצר דינמיקה שיש בה השפעות-גומלין של נושא על נושא, בבחינת סובב ומסובב. השפעות-גומלין אלו יוצרות מצב שבו כל נושא וכל חוליה מושפעים וגם משפיעים על שאר החוליות במעין תנועה סיבובית, היוצרת מעגל שוטה שלא ניתן לבלום את סיבובו (קרי, את השפעתו על הסביבה) על-ידי בלימתה של חוליה אחת מתוכו בלבד. עצירת המעגל תיתכן רק על-ידי בלימת הסיבוב כולו, זאת, על-ידי בלימה בו-זמנית של כל אחת מהחוליות המרכיבות אותו".

"חשוב להדגיש שהמערכת שבה אנו עוסקים מורכבת משרשרת ארוכה וסבוכה מאוד. ניתן לדמותה למבוך שיש בו גופים, רשויות, ממלאי תפקידים, מוסדות, בעלי-עניין כלכליים ואחרים, פוליטיקאים, אנשי עסקים, הון רב, גורמי פיקוח ואכיפה, דיסציפלינות מסוגים שונים, וגורמים אחרים. כל אלה תורמים, ברצון או שלא ברצון, לתופעות השליליות, או שהם נפגעים וסובלים מהן, או שהם מופקדים על גדיעתן, או שהם 'שותפים שקטים' להן".

"במצב של המון רב של מעורבים מצד אחד, ושל עבריינות בנייה בהיקף גדול מצד שני, צריך להפעיל עוצמה לא קטנה כדי להפסיק את התופעות השליליות. במעגל זה כל תופעה וכל גורם כורעים תחת נטל הריבוי של כל אחת מהתופעות והמעורבים האחרים, באופן שהמאמץ להביא קץ לאחד הגורמים בלבד, אפילו יהיה מאמץ כן וראוי, נדון מראש לכישלון אם הוא יכוון רק לקטע אחד במעגל".

"מטיבו של כל מעגל שוטה, שאין בחוליותיו מוקדם ומאוחר וניתן 'לפרוץ' לתוכו בכל נקודה אקראית ולבחון ממנה ואילך איך וכיצד מוזנות חוליותיו ומזינות את סיבובו הנצחי. לצורך תיאורו של 'מעגלנו' נפרוץ אליו באקראי, וזאת ב'חוליית' אלפי תיקי הפיקוח והחקירה הממתינים ברשויות האכיפה למיניהן (בעיקר ברשויות הבנייה) לבירור ולהגשה לבתי המשפט".

"אך מובן הוא שנוכח עשרות אלפי תיקים אלו, ונוסף להם – תיקים בפוטנציה, אין במשאבי כוח האדם והתקציב הנוכחיים כדי להתגבר על ערימה וזרימה זו. בלי שבדקנו את הדבר לעומק נוכל לומר מהתרשמות חטופה, אבל מבוססת למדי, שספק אם בכלל יכולה רשות זו או אחרת להקצות במסגרת סדרי עדיפויות הגיוניים משאבי כסף וכוח-אדם שיהיה בהם כדי לגבור על כמות תיקים בהיקף שמדובר בו".

"התוצאה היא שעבירות בנייה אינן מטופלות כיאות או שאינן מטופלות כלל, ודאי לא בזמן סביר. תופעה זו משדרת מסר ברור: 'אם תעבור על החוק, לא יאונה לך כל רע'. מסר זה קליט מאוד משום שאין מדובר בעבירה הנתפשת כעבירה שיש בה קלון (כמו גניבה, שוד, אונס וכיו"ב). התוצאה היא שאנשים רבים נוספים ינסו לחקות דרך זו, ונמצא מעגל העבריינים גדל, מספר התיקים בהמתנה או בפוטנציה גדל עוד יותר, אי הטיפול בהם רב יותר, והמסר האמור מתגבר".

מרכז השלטון המקומי: יישום ההמלצות ייארך זמן רב

יו"ר מרכז השלטון המקומי, עדי אלדר, אמר בתגובה למסקנות הוועדה, כי יישום מסקנותיה ייארך שנים רבות וכי בינתיים נותרות הרשויות המקומיות בישראל ללא כלים מעשיים להתמודדות עם הבעיה.

"אם פתרון הבעיה טמון בהקמת משרד ממשלתי ייעודי, הרי שלצערי נמשיך להיות תקועים עם 3 מליון מ"ר של תקרות מסוכנות, מבלי שיש בידינו את הכלים הראויים להתמודדות עם הבעיה", אמר אלדר. לדבריו, "הקמת משרד ממשלתי ייעודי, היא הליך שייארך זמן רב וייתקל בהתנגדויות מצד משרד האוצר ומשרדים אחרים, כך שבינתיים לא ישתנה דבר".

אלדר אמר עוד, כי מסקנות הוועדה, לפיהן תעשיית הבנייה בישראל מסוכנת, בעלת ליקויים ופגמים חמורים, חייבות להדיר שינה מעיני הציבור. "אני מסכים עם אבחנת הוועדה, לפיה יש סיכון יומיומי שיקרוס בניין ולכן על הממשלה להעמיד ללא דיחוי כלים לטיפול בבעיה", אמר אלדר.

אוגוסט 2002: דוח ביניים

בחודש אוגוסט 2002, הוגש דוח ביניים על-ידי ועדת זיילר אשר קראה, בעקבותיו, להקמת "גוף מעשי" שימנע אסונות מסוג זה. הוועדה קראה לאסור שימוש בשיטת הפל-קל, אשר נמצאה מסוכנת וכגורם לאסון. בין היתר קבעה הוועדה, כי "אסון ורסאי לא גרם לגורמים האחראים השונים לנקוט בפעולה הנדרשת לצורך מניעתם של אסונות נוספים ולהסרת הסכנה".

הנימוק לפרסום דוח ביניים: "כבר בשלבים הראשונים של עבודתנו נחשפנו למידע שהצביע על הסיכון הטמון בשיטת הפל-קל, אשר מהדורותיה השונות שימשו בארץ בבנייה רבת היקף החל משלהי שנות השבעים. 'המספר' שקנה מהלכים כמבטא את היקף הבנייה הזו הוא בין 2.5 ל-3 מיליון מ"ר. כפי שעולה מדוח הביניים לשיטה זו יד ורגל בהתמוטטות שארעה באולמי ורסאי שגרמה למותם של 23 איש. בנסיבות אלו '...הגענו למסקנה שלא נוכל להישאר שווי-נפש, תוך שאנו ממשיכים במלאכה המתוכננת של איסוף, מיון וסיווג הסיכונים כאילו לא אירע דבר'".

"היה ברור לנו שיש להזעיק בעניין זה שמים וארץ בטרם יארע חלילה אסון נוסף. הדרך הראויה, ואולי גם היחידה שעמדה בפנינו הייתה להוציא דוח ביניים לפי סעיף 19א לחוק ועדות חקירה, וכך החליטה הוועדה בהחלטה פה אחד של חבריה. ההחלטה להוציא דוח ביניים נשענה גם על חוסר המעש של כל הרשויות הרלוונטיות. במצב כזה סברנו ש'במקום שאין אנשים השתדל להיות איש', ופרסום דוח ביניים על ידינו הוא אולי הסיכוי היחיד להניע את גלגלי העשייה הנדרשת".

כזכור, אירע "אסון ורסאי" ב-24 במאי 2001, במהלך חתונתם של אסי וקרן דרור, כאשר החלק המערבי של רצפת אולם השמחות קרס ומאות חוגגים נפלו עמו. כוחות החילוץ אשר הגיעו למקום עמלו במשך 42 שעות בניסיון להציל את הלכודים.

באסון נהרגו 23 בני אדם, בהם דודו וסבו של החתן, ו-377 נפצעו, בהם הכלה.