הפחתת מס ההכנסה - טובה למעסיק, לא לעובד

לשינויים בשיעורי המס השפעה ניכרת על הפעילות במשק, המשפיעה גם על גביית המיסים בפועל בעקבות השינוי. כך עולה (יום ב', 15.12.14) ממחקר חדש של ד"ר עדי ברנדר וערן פוליצר מחטיבת המחקר של בנק ישראל, המוצא כי ההשפעה של העלאה בשיעורי המס על הגבייה אינה מגיעה לכדי מיצוי מלא, בגלל ההשלכות השליליות של העלאת מס על הפעילות במשק.

ההשלכות קשורות לתוספת הגבייה בטווח הארוך, החל משנתיים לאחר השינוי, העומדת על כ-70 אחוזים מהסכום המתקבל מהכפלה פשוטה של שיעור השינוי בסכום המס שנגבה לפני השינוי. בשנתיים הראשונות להעלאת המס, תוספת הגבייה נמוכה יותר, והיא מגיעה לשפל בשנה השנייה שלאחר השינוי (באופן דומה - הפסד הגבייה עקב הפחתה בשיעורי המס נמוך מהתחזית המוקדמת). ממצאים אלה יכולים לסייע לממשלה בתכנון התקציב, בכך שהם מסייעים להעריך את גודלם הדרוש של שינויי מס, ובצמצום טעויות בתחזית גביית המיסים שעלולות לנבוע מהדינמיקה של השפעת שינויי מיסוי על הגבייה.

על אף ההשפעות המקזזות, המחקר מוצא כי בישראל של שני העשורים האחרונים הפחתות מיסים אכן מובילות לירידה בגבייה והעלאות מיסים מגדילות את הגבייה. לכן, ה'קסם' שמתרחש לכאורה בעקבות הפחתת מס בצד ה'לא נכון' של עקומת לאפר, ומוביל לגידול בגביית המיסים בעקבות הפחתה של שיעורי המס, אינו רלוונטי בישראל. מסקנה זו תקפה הן בבחינה של כלל המיסים והן בבחינה נפרדת של סוגי המס שנבדקו במחקר. המחקר מוצא עוד, כי כאשר מנכים את ההשפעה של שינויי המיסוי על הפעילות במשק, התחזית הפשוטה (הסטטית) להשפעת השינוי על תקבולי המיסים מדויקת, ובטווח הארוך אין עדויות להשפעות עודפות על הגבייה - עדויות אשר היו עשויות לרמז כי שינויי המיסוי משפיעים על היקף ההתחמקות מתשלום מיסים ועל היקף העלמות המס.

המחקר בדק בנפרד שלושה סוגי מיסים ומצא כי בשנה הראשונה להחלתו של שינוי מס, העלאת שיעורי מס ההכנסה על יחידים או העלאת שיעורי המיסים העקיפים מניבות את היקף הגבייה הגבוה ביותר ביחס לתחזית הסטטית (כ-75 אחוזים). לעומת זאת, העלאת מס החברות כמעט ואינה משפיעה על הגבייה בשנה הראשונה להחלתה. כעבור שנתיים ויותר מכניסת שינוי המס לתוקף, מתחלף הסדר בין סוגי המס ושינויים במס החברות מניבים את ההכנסה הגבוהה ביותר.

המחקר מוצא עוד כי להפחתות במס ההכנסה על יחידים יש השפעה שלילית על שכר הברוטו הריאלי במשק (ובאופן דומה, להעלאת מס - השפעה חיובית). כך, למעשה, העובדים והמעסיקים חולקים ביניהם את ההטבה הכרוכה בהפחתת המס - שכר הנטו של העובדים עולה בכמחצית מהסכום שיועד להפחתת המס, ועלויות ההעסקה (תשלומי שכר הברוטו) פוחתות בשארית ההטבה.

לצורך המחקר נבנה בסיס נתונים מקיף על שינויי המיסוי שערכה הממשלה בישראל מ-1991 עד 2012 - תקופה בה זוהו 218 שינויי מיסוי ייחודיים, בהם 111 העלאות מיסים ו-107 הפחתות. נוסף על כך, המחקר השתמש (לראשונה במחקרים מעין אלה) בתחזיות גביית המיסים של משרד האוצר, על-מנת לשקף את המידע שהיה בידי קובעי המדיניות בזמן החקיקה של שינוי המיסוי, וכך להתמודד עם הקושי לזהות את ההשפעה הייחודית של שינויי המס על הגבייה. המחקר מוצא כי טעויות בתחזיות הגבייה נבעו מתנודות כלכליות בלתי צפויות בעולם ובישראל, מעסקות חריגות שהניבו גביית מס חד-פעמית, ומהערכות שגויות של השפעת שינויי המיסוי בשנה השוטפת ובעבר על הפעילות והתקבולים. כיוון שלא נמצאו עדויות לשימוש מניפולטיבי בתחזיות הגבייה כדי לשכנע בצורך בשינויי מיסוי, השימוש בתחזיות לצורך זיהוי ההשפעה של השינויים תקף.