רשות תכנון אינה רשאית להפוך פרשנותה לתב"ע באופן ספונטני

בית המשפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, אישר (יום ב', 1.12.03) את החלטת ועדת הערר לתכנון ובניה - מחוז חיפה, ופסל את החלטת הוועדה המקומית שומרון לדחות בקשות להיתרי בניה, לאחר שבקשות קודמות אושרו בנסיבות דומות, בהתאם לאותה תוכנית מתאר.

במוקד פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, עמדה החלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון, לדחות בקשות שונות להוצאת היתר בניה במתחם "פרחי הדר" שבפרדס חנה, בו הוצאו בעבר היתרי בניה רבים.

מבקשי היתר הבניה עררו על החלטת הוועדה המקומית בפני ועדת הערר המחוזית - מחוז חיפה, אשר ביטלה את החלטת הוועדה המקומית. על החלטה זו של ועדת הערר, הגישה הוועדה המקומית את עתירתה.

בהחלטתו, אימץ בית המשפט את עמדת ועדת הערר, וקבע כי ראוי היה שעתירה זו לא היתה מוגשת, שכן לא היה כל נימוק אשר הצדיק את הוצאת ההיתרים על-ידי הוועדה המקומית.

השופטת שולמית וסרקרוג דנה באופן פרטני בשני הטעמים העיקריים לדחיית הבקשות להיתר בניה על-ידי הוועדה המקומית: היעדר תשתיות במקום, והיעדר תוכניות חלוקה ורישום על-פי דרישת התכנית החלה על המתחם.

בכל הנוגע להיעדר התשתיות, קבע בית המשפט כי, ככלל, אין לזלזל בטענה של רשות תכנון, לפיה אין מקום לאשר היתר בניה במקום בו אין תשתית מתאימה. חובה על רשויות התכנון לקבוע מדיניות כוללת על בסיסי עקרונות שוויוניים, אשר יאפשרו הפקת תועלת והנאה לכלל הציבור. אולם, התוויית מדיניות חדשה באופן "ספונטני", לאחר שניתנו בשטח התכנית היתרים לבנייתן של מאות יחידות דיור - גורמת בהכרח להפליה.

על הוועדה היה לקחת בחשבון את התשתיות הנדרשות עוד בשלב התכנון והקצאת המגרשים. כעת, משהוצאו היתרי בניה רבים, אין מקום להטיל נטל מיוחד על מי שמבקש לממש את זכויותיו בשלב מאוחר. זאת ועוד, בית המשפט הצביע על-כך שהנסיבות העובדתיות מעידות, כי בפועל קיימת תשתית סביבתית נדרשת. נקבע, כי יש להבחין בין התשתיות הסביבתיות, לבין התשתיות בתוך מגרשים ספציפיים. הואיל והשלמת התשתיות במגרשים הספציפיים וחיבורן לתשתית הסביבתית יכולה להיעשות במקביל להתקדמות הבניה בהם, הרי שהשלמתן יכולה להוות תנאי בהיתר בניה, אך אינה יכול להוות תנאי להוצאת ההיתר.

בכל הנוגע לטענת הוועדה המקומית בדבר היעדר תוכנית חלוקה ורישום, קבע בית המשפט כי דבריה הקודמים ישימים גם לעניין זה. גם לגרסת הוועדה המקומית, בשנים הראשונות שלאחר אישור התוכנית החלה על המתחם, היא הוציאה היתרי בניה שלא הותנו בהכנת תוכנית חלוקה ורישום. נקבע, כי אין להתיר לוועדה המקומית לשנות את החלטתה ולהטיל את עלות התוכנית דווקא על מי ש"איחר" כביכול בהגשת הבקשה להיתר. אין לאשר דרישות של רשות, שהן פרי של "ספונטניות" או "מקריות" ושאינן מבוססות על תכנון מראש, עקביות ועל עקרונות מינהל תקין.

אף כי על-פי התוכנית, אכן היה צורך בהכנת תוכנית חלוקה וכמו כן, על-פי סעיף 125 לחוק התכנון והבניה, מוטלת על יושב ראש הוועדה המקומית החובה לביצוע רישום של תוכנית חלוקה, תוך שמונה חודשים מיום תחילת תוקפה של החלוקה החדשה, אי-הקפדה על מועד זה, אינה מאיינת את הפעולה.

הוועדה המקומית סברה תחילה, כי הסעיף בתוכנית המורה על הכנת תוכנית חלוקה, אינו מהווה תנאי מקדמי למתן היתרי בניה ושינתה את פרשנותה זו רק לקראת סיום שיווק המגרשים במתחם. על-אף שככלל, יש סמכות לרשות מינהלית לשנות את החלטותיה, אין להתיר שינוי שכזה כדבר שבשגרה. הוועדה המקומית לא הצביעה על נתון כלשהו המצדיק שינוי במקרה זה, ומאחר שעל-פי החוק, תוקפה של חלוקה חדשה הוא ביום תחילת תוקפה של התוכנית, הרי שאין מניעה למתן היתר הבניה, ורישום החלוקה במרשם המקרקעין אינו אלא טכני.

עם זאת, הובהר, כי הוצאת היתר לא תמנע מרשויות התכנון ולא תגרע מסמכותה של רשות מקומית, ככל שזו קיימת, לחייב את כל בעלי ההיתר, בהוצאות נלוות העולות מן הצורך ליישום פרטני של התכנים לרבות ביצוע רישום החלוקה, ולרבות מילוי אחר דרישות נוספות העולות מן התוכנית, ובלבד שדרישות אלה יופנו לכלל בעלי הזכויות על-בסיס שוויוני.

לסיכום, מבחין בית המשפט בין שני סוגי תנאים במקרה דנן: הראשון - תנאים שאינם עוד רלוונטיים, לצורך הוצאת היתר בניה, כגון: היעדר תשתיות סביבתיות, פיתוח וניקוז, אי-הכנת תשריטים לצרכי רישום ואי-ביצוע הרישום. והשני - תנאים אשר עשויים להיכלל בהיתר בניה, כגון: קביעת מפלסי הכניסה והפיתוח של דרכים גובלות והצורך בסלילתם. שני סוגי התנאים אינם מונעים את הוצאת ההיתרים על-ידי רשות התכנון, אולם בעוד שהרשות אינה רשאית להימנע מהוצאת היתר הבניה על-בסיס תנאי מהסוג הראשון, יכולה היא לפרט תנאים מהסוג השני במסגרת ההיתר.

עת"מ 1097/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' ועדת הערר המחוזית מחוז חיפה ואח'