מבקר המדינה אינו מחוייב למסור מידע שברשותו, שלא נכלל בדוחות שלו

מבקר המדינה אינו בגדר "רשות ציבורית", לעניין חוק חופש המידע, ולפיכך אינו חייב למסור מידע על-פי החוק. כך קבע (יום א', 23.11.03) בית המשפט העליון, בדחותו ערעור מינהלי שהגישו עיתון הארץ והכתב שחר אילן, על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים, שדחה עתירתם בנושא.

כאמור, הוצאת עיתון הארץ והעיתונאי שחר אילן, פנו למשרד מבקר המדינה, בבקשה כי ימסור להם פרטי מידע הנסבים על נושאים אחדים שנדונו בדוחות שפרסם. כך, למשל, ביקשו את המידע הבא: שמות של בכירים בממשלה, במשרדי הממשלה וברשויות ציבוריות, שנסעו לחו"ל בניגוד להוראות ובניגוד לכללי המינהל התקין; רשימת מבנים ציבוריים שנתגלו בהם ליקויים והעומדים בפני סכנת התמוטטות; שמות עמותות שעשו שימוש בכספי עזבונות בניגוד לחוק; שמותיהם של גופים שקיבלו הקצבות כספים חריגות והטבות ממשרד הדתות וממשרד הפנים; פירוט שכרם של בכירים באגודה למען החייל ובגופים ציבוריים נוספים שהמדינה מתקצבת, ועוד.

מבקר המדינה דחה את הבקשה, בקובעו כי חוק חופש המידע אינו מטיל עליו חובה ליתן בידיהם אותו פרטים שהם מבקשים להם. כן הסתמך המבקר על המדיניות הנקוטה בידו, לפיה אין הוא נוקב בשמות בדוחות שהוא מפרסם [מדיניות זו הוגדרה כלגיטימית בבג"צ 635/75; נ.ש.].

על סירובו, עתרו השניים לבית המשפט המחוזי בתל אביב, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, מכוח חוק חופש המידע, שם דחתה השופטת דרורה פלפל את עתירתם.

משכך, הגישו הוצאת הארץ והכתב אילן ערעור לבית המשפט העליון, באמצעות עורכי הדין מיבי מוזר, יובל גנור ותמיר גליק, וטענו שעל-פי הוראות חוק חופש המידע, מוטלת על המבקר חובה ליתן בידיהם אותם פרטי מידע שהם מבקשים.

לטענתם, יש להבחין בין "מידע גולמי" לבין "מידע מעובד" בו מחזיק המבקר. הגם שהחוק פוטר את המבקר ממסירת "מידע שהגיע אליו [אל המבקר] לצורך פעולות הביקורת", הרי שצירוף המילים מלמד כי מדובר דווקא במידע "גולמי" שנתקבל במשרד המבקר מהגורמים הכפופים לביקורתו. לגבי מידע זה, אומרים המערערים, אכן אין מבקר המדינה "רשות ציבורית", וממילא אין מוטלת עליו חובה למוסרו לצד שלישי כהוראת החוק.

ואולם, לא כן הוא דין המידע לאחר "עיבודו" של החומר הגולמי תוך פעולות הביקורת. לאחר אותו "עיבוד" - ועקב אותו "עיבוד" - מאבד החומר הגולמי את אופיו כ"מידע שהגיע [אל המבקר] לצורך פעולות הביקורת" והופך הוא ל"מידע פנים" של משרד המבקר.

3 המסננות של חוק חופש המידע

השופטים חשין, נאור וג'ובראן החליטו, כאמור, לדחות את העתירה. השופט חשין, שכתב את ההחלטה העיקרית, ציין בראשית דבריו, כי הזכות לקבלת מידע לא נולדה עם חקיקת חוק חופש המידע בשנת 98', אלא היתה קיימת עוד קודם לכן: "זכותו של הציבור לחופש המידע המוחזק בידי רשויות הציבור, תפקיד ראשון במעלה נודע לה בתרבות השלטון".

חוק חופש המידע, אומר חשין, קובע 3 מסננות למימוש הזכות:
הראשון, קבוע בסעיף 1 לחוק: אזרח או תושב ישראל זכאים לקבל "מידע", המוגדר בחוק כ"כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב". הזכות לקבל מידע קיימת ועומדת רק כלפי "רשות ציבורית", כהגדרתה בחוק, כשבמסגרת זו יבואו משרדי הממשלה, לשכת הנשיא, הכנסת, רשויות מקומיות ועוד. היוצאים מהכלל מנויים בסעיף 14 לחוק.

השניה, היא הסייגים לחובה הראשונית של מסירת המידע, וקבועה בסעיפים שונים לחוק, בהם צוינו מקרים בהם אין להיענות לבקשה, או שחל איסור למסור המידע המבוקש או שישנה רשות לסרב למסור המידע, מקרים בהם יש להגן על צד שלישי, אליו נוגע המידע וכו'.

השלישית, קבועה בסעיף 17 לחוק, המייפה את כוחו של בית משפט להורות על מתן מידע, על-אף התנגדות הרשות.

המבקר הינו רשות ציבורית רק לעניין מידע פנים

"אין ספק", אומר חשין, "שמבקר המדינה 'רשות ציבורית' הוא - הן על-פי מהותו הן על-פי הגדרתו - 'למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעילות הביקורת...'", כפי שקובע סעיף 1(4) לחוק. "מכאן למדים אנו, כי שני סוגי מידע הם המוחזקים בידי מבקר המדינה: 'מידע פנים', קרא: מידע הנוגע למשרד המבקר עצמו, ו'מידע חוץ', קרא: מידע שנתקבל מרשויות אחרות 'לצורך פעולות הביקורת'".

"מידע פנים - כלולים בו, למשל, סדרי עבודתו של משרד המבקר, דרכי עבודת הביקורת ומידע אחר הקשור למשרד המבקר ולעבודת הביקורת כמנגנון שהוקם ופועל על-פי חוק. מידע זה 'שייך' למשרד המבקר וחוק חופש המידע חל עליו ככתבו וכרוחו".

העליון דוחה האבחנה בין מידע גולמי ומידע מעובד

לעניין האבחנה לה טוענים המערערים בין מידע גולמי ומידע מעובד, אומר חשין כי זו "אינה מקובלת עליו", באשר "לשון החוק לשון ברורה ונקיה היא, ואין בה כל אחיזה שהיא לאבחנה".

"החוק קובע באורח קטגורי וחד-משמעי, כי מידע - דהיינו, כל מידע - שהגיע אל המבקר לצורך פעולות הביקורת, לא יהא - בידי המבקר - מידע שחוק חופש המידע חל עליו, ומה לנו שנוסיף. תמהני כיצד ניתן היה לנסח את החוק אחרת ולחַסות על אותו 'מידע חוץ'. אין ספק, למשל, כי שמותיהם של אותם בכירים הגיעו לידי המבקר כ'מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור', וכל להטוטי-לשון לא יצלחו להוציאו מאותה מסגרת".

"יתר-על-כן", המשיך חשין בלשונו הציורית והספרותית, "אתקשה להבין כיצד ניתן לגלות לצד שלישי 'מידע מעובד' בלא לגלות - בעצם הגילוי - אותו 'מידע גולמי' ש'עובַּד' עד שהפך להיותו מידע 'מעובד'. וכי שמות האנשים ישתנו מה'גולמי' ל'מעובד'?".

"המידע הגולמי והמידע המעובד חד-הם והרי הם השניים כשני צידיה של אותה מטבע. גם אם אמרנו, כי מידע גולמי מדמה עצמו לצד אחד שהירוֹקֶת עלתה עליו ואילו הצד האחר מצוחצח ובוהק הוא - גם אם אמרנו כך, גם-אז המטבע היא אותה מטבע. וכשם שביצה מופרָה ההופכת זַחַל; זַחַל ההופך גולם; וגולם ההופך טַוָואי-המשי (פרפר משי); כל הארבעה גלגולים הם של אותה ישות - כן הוא המידע הגולמי ההופך מידע מעובד".

קבלת העתירה, תהפוך את משרד המבקר למאגר מידע מרכזי

"סירובו של המבקר למלא אחר מבוקשם של המערערים אינו מהווה סוף פסוק. שהרי המידע המצוי בידי המבקר, בא אליו מן הגופים המבוקרים. מה טעם, איפוא, לא יפנו המערערים במישרין אל אותם גופים המחזיקים במידע ויבקשו לקבל את שהם מבקשים לקבל מן המבקר? והרי זכותם של המערערים עומדת להם לשאוב מים היישר מן המעיין - לפנות אל אותם גופים ולבקש מהם את שמבקשים הם מן המבקר - ומדוע מתעקשים הם לשתות מים דווקא מצינור המוליך מים מן המקור".

אילו פירשנו את החוק בדרכם של המערערים, "כי-אז שיבשנו במאוד את עבודת המבקר ואפשר אף היינו משתקים את פעילותו לחלוטין... כי-אז מאותו יום ואילך, היו צובאים כל מבקשי מידע על פיתחו של המבקר, לקבלת מידע שעניינו כל הגופים המבוקרים כולם. שכן, לו היה הדין כגירסת המערערים, מה היה להם למבקשי מידע שיטריחו עצמם אל כל הגופים המבוקרים, לכל אחד מהם לעצמו, אם מזומן היה להם מאגר מידע מרכזי ששמו הוא מבקר המדינה?"

לפיכך, קבע חשין את הערעור נופל כבר בהגיעו למסננת הראשונה: "עתירת המערערים נדחית - בעצם - על הסף, הואיל ולעניין המידע המבוקש על-ידם אין מבקר המדינה כפוף כלל להוראות חוק חופש המידע". המערערים חויבו בהוצאות בסך 10,000 ש"ח.

הערת סיום: אל לעיתונאים לעשות מהחוק קיצורי דרך

בשולי הדברים, ציין חשין, כי "עיתונים ועיתונאים חיוניים הם לקיומה של חברה מתוקנת ונקיה ולמימושה של הזכות למידע. הם משושָיו של היחיד והכלל, הם הצועדים לפני המחנה. בכוחם להעלות על סדר היום הציבורי נושאים האוצלים על חייהם של היחיד והכלל, ואל-לנו להיות להם לשטן על דרכם".

"תפקיד רב-חשיבות זה של העיתונות זכה להכרה בהלכה, ולימים נתגלגלה ההלכה והיתה חוק. ואולם, מאז היות החוק, שומה עלינו ללכת בדרך המותווית בו לעניין קבלת מידע מן הרשויות. החוק לא נועד להקשות על מלאכתו של העיתונאי, אך בה-בעת אין לעשותו כלי ליצירתן של קפנדריות (קיצורי דרך; נ.ש.)".

"העותרים, שומה עליהם ללכת בדרך המלך: לנסות להשיג את מבוקשם בפניה לגוף או לגופים שיצרו את המידע שלעניין; כמעט נתפתיתי לומר כי יש בידיהם סעד חלופי, שהרי כל שזכאים הם לקבל מן המבקר זכאים הם לקבל מאותו גוף או מאותם גופים יוצרי המידע, ולא נמצא לנו טעם טוב - לא מן הדין ולא על-פי הנוהל המתוקן - שלא להפנות אותו לדרך זו. העיתונאי והחוק, השניים ילכו יחדיו ורווח לכולנו".

עע"מ 8282/02 הוצאת עיתון הארץ ואח' נ' מדינת ישראל - משרד מבקר המדינה ואח'