"מטרות החוק לעידוד השקעות הון לא הושגו"

הפריון של המפעלים שניהנו מהטבות במסגרת החוק לעידוד השקעות הון אינו נופל מזה של ההון שאינו מסובסד. מכאן, שהמענקים אינם מביאים לשימוש בזבזני בהון, או לעיוות בהקצאת ההון במשק. כך עולה (ג', 1.12.09) מפרסום מחקר של בנק ישראל אשר בדק את השפעת החוק לעידוד השקעות הון בתעשיה על התוצר, התעסוקה וההשקעה במשק הישראלי.

המחקר מעלה, כי המענקים וההטבות הניתנים למפעלים קיימים במסגרת החוק לעידוד השקעות הון אינם תורמים תרומה מובהקת להגדלת התעסוקה וההשקעה יחסית למפעלים דומים שלא קיבלו סיוע.

במחקר, שערכו ד"ר גיא נבון ורוני פריש, מחטיבת המחקר של בנק ישראל, נעשה שימוש בבסיס נתונים ייחודי, הממזג מדגם מייצג של 2,520 מפעלי תעשיה עם מידע מפורט על המענקים וההטבות שניתנו במסגרת החוק לעידוד השקעות הון.

על-פי החוק לעידוד השקעות הון, ניתנים מענקים והטבות מס למשקיעים המקימים או מרחיבים מפעלי תעשיה. החוק מקנה העדפה ניכרת להשקעות בפריפריה, ומשמש כלי מדיניות מרכזי לפיתוח כלכלי בפריפריה.

בחינת פעילות התעשיה על-פי מחוזות בשנת 2005 (השנה האחרונה שלגביה יש נתונים) מלמדת כי חלק גדול מהתוצר התעשייתי בישראל - 40% - מיוצר במחוזות הצפון והדרום, וכי שיעור המועסקים בתעשיה בקרב המתגוררים במחוזות הצפון והדרום (21%) גבוה בהרבה מאשר בשאר חלקי הארץ (16%).

התעשיה במחוזות הצפון והדרום איננה מפגרת אחר התעשיה במחוזות האחרים: התוצר התעשייתי לעובד במחוזות הצפון והדרום גבוה יותר מאשר בשאר חלקי הארץ (הודות ליחס גבוה יותר של ההון לעובד); הפריון הכולל - התוצר לעובד וליחידת הון - דומה לזה שבחלקי הארץ האחרים; והשכר לעובד המשולם במפעלים שבמחוזות הצפון והדרום נמוך ב-4% בלבד מן השכר הממוצע בתעשיה.

המסקנות סתרו את ההנחה כי החוק מעוות את הקצאת ההון במשק

המחקר בחן את השפעת החוק לעידוד השקעות הון על הפריון בתעשיה בשנים 1999-1990, וכן את השפעת המענקים והטבות המס שניתנו למפעלי תעשיה קיימים על היקף ההשקעה והתעסוקה בהם.

נמצא כי הפריון של ההון שמקורו במענקי החוק לעידוד השקעות הון אינו נופל מזה של ההון שאינו מסובסד, ומכאן שהמענקים אינם מביאים לעיוות בהקצאת ההון במשק. מסקנה זו מתבססת על אמידת התוצר של כל מפעל באמצעות גורמי הייצור העומדים לרשותו - היקף כוח העבודה ואיכותו, מלאי ההון הפיזי, מלאי הון המחקר והפיתוח - ומשתני בקרה נוספים, בהם שיעור ההון המסובסד של המפעל.

באמידה נמצא שהתוצר של המפעלים אינו מושפע משיעור ההון המסובסד. מסקנת מחקר זה סותרת ממצאי מחקרים קודמים, שעל-פיהם החוק מעוֵות את הקצאת ההון במשק ביוצרו מלאי הון עודף במפעלי הפריפריה.

מרבית המענקים (85%) אשר ניתנו בשנות ה-90 (התקופה הנחקרת) נועדו להרחבת מפעלים קיימים. במחקר נמצא שמענקים אלו, וכן הטבות המס שניתנו למפעלים קיימים, לא תרמו תרומה מובהקת להגדלת התעסוקה וההשקעה יחסית למפעלים דומים שלא קיבלו סיוע. אמנם, הנתונים הפשוטים מלמדים כי מפעלים שקיבלו מענקי הרחבה השקיעו יותר, ואף הגדילו את מספר עובדיהם ביחס למפעלים דומים שלא קיבלו מענקים:

השוואה כזאת (במהלך השנים 1999-1995) עולה כי מענק הרחבה של 77 אלף דולרים (במחירי 1999) מלווה ביצירת משרה חדשה אחת (בעלת אורך חיים של לפחות 2.5 שנים) וכן בגידול ניכר בהיקף ההשקעות של המפעל; ואולם מהמחקר עולה כי אומדנים אלו מבטאים תרומה מופרזת של מענקי ההרחבה - הם מוטים כלפי מעלה; זאת משום שהם מתעלמים מהעובדה שמפעל הנתקל בהזדמנות השקעה רווחית ייטה לבקש (ולקבל) מענק הון ולהשקיע, ואילו מפעל שלא נתקל בהזדמנות כזאת לא יבקש מענק, לא יקבל, ולא ישקיע.

כדי להעריך נכונה את תרומתם של מענקי ההרחבה לגידול ההשקעה והתעסוקה, משווים החוקרים בין מפעלים קיימים הנבדלים בהסתברות שלהם לקבל מענקי הרחבה (או הטבות מס). הסתברות זו גדולה במיוחד אצל מפעלי הפריפריה ומפעלים עתירי יצוא. כך, לדוגמה, נערכה השוואה בין מפעלי מחוזות הצפון והדרום, הנהנים מהסתברות גבוהה לקבל מענק, לבין מפעלים דומים בשאר חלקי הארץ, שלהם הסתברות נמוכה לקבל מענק; כמו-כן, נערכה השוואה בין מפעלים עתירי יצוא למפעלים שאינם מייצאים הממוקמים באותו מחוז.

השוואות אלו ואחרות מלמדות שאין הבדל מובהק בין שתי הקבוצות בהיקף ההשקעות ובקצב גידולה של התעסוקה, ומכאן שעלייה של ההסתברות לקבלת הטבות להרחבה אינה מביאה להגדלת ההשקעות והתעסוקה של המפעלים. החוקרים מציינים, כי מסקנה זו מתייחסת למפעלים קיימים בלבד, וכי לא נבחנה השפעת החוק על בחירת המיקום של מפעלים חדשים.