"הצעת חוק בנק ישראל לוקה בפגמים מהותיים"

ניתן ורצוי להכניס מספר שינויים ושיפורים בהצעת חוק בנק ישראל, ועל-ידי כך להשיג תוצאה טובה יותר, אשר תהווה מסגרת ראויה לפעולותיו של בנק ישראל ולניהול מוצלח של המדיניות המוניטרית במהלך העשורים הבאים - כך קובע (יום ג', 17.11.09) ד"ר מיכאל שראל, ראש אגף כלכלה ומחקר בקבוצת הראל, בסקירתו את הצעת החוק.

בחוק בנק ישראל הקיים לא נעשתה אבחנה בין תפקידי הבנק ומטרותיו. תפקידי הבנק הוגדרו בכלליות ותוך שמירת קביעת יעדי המדיניות הכלכלית בעיקר בידי הממשלה.

בחוק בנק ישראל החדש נקבע כי מטרותיו הראשיות של הבנק יהיו לשמור על יציבות מחירים, לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה, במיוחד הצמיחה והתעסוקה (בתנאי שלדעת הוועדה לא תהיה בכך פגיעה בהשגת יציבות המחירים לאורך זמן) ולתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה.

הנקודה הראשונה אותה מבקר שראל קשורה לכך שמטרות הבנק, כפי שהן מוגדרות כיום בהצעת החוק, לוקות בשלושה פגמים מרכזיים: הן אינן מוגדרות היטב, אינן נותנות מענה נאות לבעיות שנחשפו במשבר הכלכלי והפיננסי שפקד את הכלכלה העולמית בשנתיים האחרונות ולא מיישמות את הלקחים שנלמדו בעקבות משבר זה, והן "מקבעות ונועלות" את משטר יעד האינפלציה, כפי שיושם במספר מדינות, כולל בישראל, החל משנות ה-90', ובכך מקטינות מאוד את הגמישות של הממשלה ושל בנק ישראל ליישום עתידי של תובנות מקרו-כלכליות חדשות.

החברים מקרב הציבור בוועדה יהיו חסרי השפעה בפועל

סוגייה נוספת אותה מעלה שראל, קשורה למבנה ולדרכי הפעולה של הוועדה המוניטרית של הבנק. הקמת הוועדה המוניטרית הינה אחד השינויים המשמעותיים לעומת החקיקה הקיימת ויש בה רצון להרחיב את האחריות והסמכות לקביעת המדיניות המוניטרית והבקרה על ביצועה לוועדה.

בהצעת החוק נכתב כי "הוועדה תמנה שישה חברים, ביניהם הנגיד, שישמש יושב-ראש הוועדה, המשנה לנגיד, עובד הבנק שמינה הנגיד ושלושה חברים אחרים מקרב הציבור. החלטותיה של הוועדה יתקבלו ברוב קולות; היו הקולות שקולים, יהיה ליושב הראש קול נוסף". עוד נאמר בהצעה כי "הממשלה תמנה, לפי המלצת הנגיד, משנה לנגיד".

שראל טוען כי מהסעיפים הנ"ל ברור כי לנגיד תהא השפעה מכרעת וכמעט בלעדית על החלטות הוועדה. הוא הבוחר את המשנה לו, ממנה את "עובד הבנק" ומכריע במקרה של תיקו בהצבעות, כלומר לנגיד מובטח רוב כמעט אוטומטי בהצבעות. מכיוון שלנגיד תהיה השפעה מכרעת וכמעט בלעדית על החלטות הוועדה, לשלושת החברים האחרים (אשר מינוים כרוך אף הוא בהתייעצות עם הנגיד) לא נתונה יכולת ההכרעה, אלא רק האפשרות להבעת דעה, בין אם זו דעה התומכת בעמדת הנגיד או עמדה היריבה לדעתו. בנסיבות אלה, קובע שראל, לא ברור כיצד מתמלא האינטרס הציבורי העומד בבסיס מינויים של חברי הוועדה מקרב הציבור.

לציבור אין דרך לקבוע את מידת מהימנות תחזיות בנק ישראל

הנושא המרכזי השלישי אותו מבקר ד"ר שראל עוסק במידת השקיפות הנדרשת מהבנק ומהוועדה המוניטרית. לדבריו, למרות יתרונותיה הברורים של שקיפות מירבית, הניסיון מראה כי גופים ציבוריים אינם נוטים "לנדב" שקיפות מעבר לרמה המינימלית הנדרשת מהם בחוק. הנטייה הטבעית של בני אנוש המופקדים על ביצוע תחומי מדיניות רגישים, בעיקר כאלו המשפיעים על כלל הציבור, היא להיות זהירים בדבריהם ובמידע שהם מוסרים לציבור על החשיבה המקצועית שעומדת מאחורי מעשיהם ומחדליהם. ככל שימסרו פחות מידע והסברים, כך הציבור יתקשה יותר לשפוט את המדיניות ולכן, הגופים המנהלים את המדיניות יהיו פחות נתונים לביקורת.

כדוגמה, מציין שראל, שכאשר בנק ישראל אינו מפרט את ההנחות והתחזיות המקרו-כלכליות שעומדות מאחורי המדיניות שבה הוא נוקט, במקרה של כישלון עתידי בהשגת המטרות הוא יוכל לטעון
כי התרחשו זעזועים חיצוניים אשר הבנק לא יכול היה לצפות ולחזות, ולציבור לא תהיה כל דרך לדעת האם טיעון זה נכון או שמא ההנחות והתחזיות של הבנק לא היו סבירות מלכתחילה. כתוצאה מכך, היכולת לבקר את בנק ישראל תפחת וכמובן שמבחינת הגורמים המנהלים את מדיניות הבנק מצב זה עדיף ברמה האישית.

בהצעת חוק בנק ישראל מוצע בהקשר זה כי "לא פחות מפעמיים בשנה יגיש יושב-ראש הוועדה לממשלה ולוועדת הכספים של הכנסת, דיווח של הוועדה שיכלול סקירה על ההתפתחויות בתחום יציבות המחירים וההתפתחויות במשק בתקופה אליה מתייחס הדיווח והמדיניות הנדרשת, לדעת הוועדה, על-מנת לשמור על המחירים בתחום שקבעה הממשלה ועל-מנת לתמוך במטרות האחרות".

לדעת שראל, מידת השקיפות הנדרשת מהבנק בסעיף זה לחלוטין אינה מספקת. שראל מציע שהצעת החוק תתוקן כך שתקבע שיושב-ראש הוועדה יגיש לממשלה ולוועדת הכספים של הכנסת, תוך 30 יום לאחר סיומו, דיווח רבעוני אשר יכלול סקירה על ההתפתחויות בתחום יציבות המחירים וההתפתחויות במשק ברבעון אליו מתייחס הדיווח, פירוט יסודי של ההנחות והתחזיות המקרו-כלכליות עליהן מבססת הוועדה את המדיניות המוניטרית, תוך מתן הסברים ונימוקים להנחות ולתחזיות אלה, ופירוט לגבי המדיניות הנדרשת לדעת הוועדה במהלך שמונת הרבעונים הקרובים, על-מנת לעמוד במטרות של המדיניות המוניטרית בצורה הטובה ביותר האפשרית, במקרה שההנחות והתחזיות שהוצגו תתגשמנה.

לפי דעתו, על הדיווח לכלול גם פירוט של שמות החברים בוועדה המוניטרית התומכים בעיקרי הדברים המוצגים בדיווח. במקרה שבו חלק מהחברים בוועדה לא יתמכו בעיקרי הדברים, על הדבר להיות מצוין, יחד עם שמם של החברים והסבר קצר על הסיבות להסתייגותם מהדיווח.