מפעל ההזנה קיים אך לא הכל נהנים ממנו

ברשויות המקומיות שבהן הוחל חוק ארוחה יומית הייתה החלתו בשנים התשס"ז-התשס"ח חלקית בלבד. הסיבות העיקריות לכך: מגבלות תקציב, התנגדות הרשויות להחלת החוק, בעיקר בשל קושי כלכלי, התנגדות ההורים לשלם את חלקם וקשיי ביוקרטיה בהחלת החוק. כמו-כן, הליכי הפיקוח והבקרה על ההיבטים התזונתיים והתברואתיים של מפעל ההזנה אינם נאותים. כך עולה (ד', 25.3.09) מדוח מבקר המדינה.

משרד המבקר בדק בחודשים פברואר-יוני 2008 את ההיבטים השונים של הפעלת מפעל ההזנה ויישום חוק ארוחה יומית. הבדיקה בוצעה במשרד החינוך, במשרד האוצר ובמשרד הבריאות. כמו-כן נערכה בדיקה בשש רשויות מקומיות: עיריית אופקים, עיריית לוד, עיריית עיר הכרמל, עיריית קריית מלאכי, עיריית רהט ועיריית תל אביב-יפו.

אין פיקוח על תנאי התברואה

בביקורת שערך משרד המבקר נמצא, כי לא הותקנו תקנות בכל הנוגע לתנאים הנדרשים במוסדות החינוך כמו התנאים הפיזיים והתברואתיים ובסיורים שנערכו בבתי הספר נמצא כי בחלק מבתי הספר לא מתקיימים תנאי היגנייה וסניטציה נאותים.

עוד נמצא, כי חלק מספקי המזון אינם מקפידים לספק מדי יום את כמות המנות הנדרשת ואת כל מרכיבי הארוחה שהתחייבו לספק.

אין פיקוח

מממצאי הדוח עולה, כי רק בחלק מהרשויות (תל אביב ואופקים), מעורבים הווטרינר העירוני ומחלקת התברואה בפיקוח על מפעל ההזנה. משרד החינוך לא קבע נהלים שיבטיחו שיתוף פעולה בין הרשויות ובין ספקי המזון לצורך פיקוח על תנאי התברואה במפעל ההזנה.

עוד עולה, כי בקשת משרד הבריאות מאגף התקציבים במשרד האוצר בינואר 2005 להקצות לו תקציבים למימון העסקת כוח אדם שייפקח על תנאי התברואה במפעל ההזנה נענתה בשלילה. כמו-כן, הציע משרד הבריאות למשרד החינוך לשכור את שירותיו על-מנת לפקח ולעשות בקרה במפעל ההזנה, אך גם הצעה זו לא קיבלה מענה. על-כן, משרד הבריאות אינו מעורב בכל הנוגע לפיקוח תברואתי על מפעל ההזנה.

עוד נמצא, כי במרס 2007 (בשנה השלישית להפעלת מפעל ההזנה) פרסם משרד החינוך מכרז למתן שירותי בקרה על יצרני המזון. אף שלפי תנאי המכרז נדרשה החברה הזוכה במכרז לעשות בקרה על כל שלבי התהליך, החל בייצורו וכלה באיסוף האשפה, בפועל לא בוצעה ביקורת. בנוסף, בספטמבר 2007 מסר משרד הבריאות למשרד החינוך כי הפיקוח והבקרה בנושא התזונה והתברואה במפעל ההזנה אינם נאותים.

עוד נמצא, כי משרד החינוך אינו מקפיד לקבל לידיו את דוחות הבקרה ואינו משתמש בהם להפקת לקחים לצורך ביצוע תיקונים או שיפורים, וכי בקשתו של משרד הבריאות לקבל לידיו את הדוחות לא נענתה.

מהדוח עוד עולה, כי במועד סיום הביקורת משרד החינוך לא הכין מחקר או סקר להערכת השפעותיו של מפעל ההזנה, וזאת למרות שהתבקש לעשות כן.

המלצת המבקר

על משרדי הממשלה המשתתפים בהחלת החוק (משרד החינוך, משרד האוצר, משרד הפנים ומשרד ראש הממשלה), בשיתוף השלטון המקומי, לבחון ביסודיות את השפעת מפעל ההזנה על אוכלוסיית התלמידים הזכאים ולהפעיל את מפעל ההזנה באופן שיאפשר להשיג את מטרות החוק, מאחר שאי-השגתן מקשה לקיים יום לימודים ארוך.

לא הוקצה תקציב מיוחד

מרכז השלטון המקומי אמר בתגובה לדוח מבקר המדינה, כי "לתקציב ההזנה לא הוקצה תקציב מיוחד ומפעל ההזנה תלוי בתקציבי המדינה שלא הגיעו. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שפעילות עמותות וקרנות (המגזר השלישי) תהיה בגדר השלמה לפעולות הממשלה והשלטון המרכזי ולא תחליף את המחויבות הבסיסית שלהממשלה".

תגובת משרד החינוך

ממשרד החינוך נמסר בתגובה לדוח, כי "החלטת הממשלה 2342 הנוגעת להזנה התקבלה תוך החלטה ברורה כי קרן סקט"א - רש"י תתרום ותבצע את הארגון והתפעול בתקופה שהוגדרה לכך. מאז, הפכה החלטת הממשלה לחוק. על-פי החוק, משרד החינוך והרשויות חייבים בהזנת תלמידים שנכללו באוכלוסיה שנקבעה על-ידי שרת החינוך ושר האוצר. הרשות רשאית לגבות מההורים השתתפות לפי השיעור שנקבע ואושר על-ידי ועדת החינוך של הכנסת. מפעל ההזנה קיים ברשויות אשר מפעילות יום לימודים ארוך מתוקף חוק. יוסבר כי ההזנה מתקיימת במשך 4 ימי לימודים ארוכים שכן ברשויות המקיימות יוח"א יש יום לימודים קצר [בדרך-כלל יום ג'] שאינו מזכה בהזנה. מסוף שנת תשס"ח נהנים גם כל הילדים בגני יוח"א ממפעל ההזנה".

עוד נמסר, כי "הנחיות משרד הבריאות מחייבות חברות שמעוניינות לספק הזנה לבעלי רגישויות בתקן gmp. יצוין, כי משרד החינוך דרש, כי המכרז לספקי מזון יכלול בתוכו גם את האפשרות לתת מענה לכל ילדי הרגישויות ובכללם ילדי הצליאק. לאחר חיפוש ומו"מ עם החברות המעטות בעלות התקן הנ"ל, נחתם הסכם בסוף שנה"ל תשס"ח עם ספק, שנמצא מתאים, לספק מזון לבעלי רגישויות. הילדים בעלי הרגישויות נהנים מאז מתפריט מתאים".

אין תקציב

מהדוח עולה, כי לא הוקצו תקציבים המאפשרים להגדיל את אוכלוסיית היעד. זאת ועוד, אף שתקציב משרד החינוך למפעל ההזנה גדל בין שנת הלימודים התשס"ו לשנת הלימודים התשס"ז, הוקטן התקציב הכולל המיועד למימון המפעל (עקב הקטנת התקציבים שהקצו הרשויות המקומיות וקרן רש"י למפעל ההזנה) בין שנת הלימודים התשס"ו לשנת הלימודים התשס"ח, וצומצמה אוכלוסיית היעד של מפעל ההזנה.

לא עומדת בהבטחות

מממצאי הדוח עולה, כי התרומה שהקרן התחייבה לתת למדינה לביצוע מפעל ההזנה על-פי החוק הייתה קטנה מזו שהתחייבה לתת שנתיים קודם-לכן על-פי החלטת הממשלה. זאת ועוד, מאחר שסכום התרומה צמוד לדולר האמריקני, פחתה התרומה בשל הירידה שחלה בשער הדולר. עוד נמצא, כי רק מקצתן של הרשויות, הצליחו להשיג תרומות על-מנת לסייע במימון חלקן.

על הממשלה לקחת אחריות

משרד המבקר משבח את נכונותה ותרומתה של קרן רש"י למפעל ההזנה. עם זאת, מציינים כי ראוי שתהיה פעילות משלימה לפעילותן של רשויות השלטון. תרומות אינן יכולות לשמש תחליף למחוייבות שקיבלה עליה הממשלה במסגרת חוק ארוחה יומית.

נתונים כספיים באיחור

נמצא כי דוח הביקורת הסופי לשנת הלימודים התשס"ה בנושא מפעל ההזנה הוגש למשרד החינוך רק ביולי 2007. במועד סיום הביקורת (יוני 2008) טרם הוגש הדוח הכספי לשנת הלימודים התשס"ו.

לדברי רואה החשבון, הסיבה לעיכובים בהגשת הדוח היא עיכוב בקבלת הנתונים הנדרשים מקרן רש"י. זאת ועוד, הדוח של רואה החשבון לתשס"ה העלה מספר ליקויים בביקורת שנערכה בפברואר 2008, נמצא שחלקם עדיין לא תוקנו.

גובים מההורים מחיר יקר

הדוח מצביע על כך, שרוב הרשויות אינן פועלות לפי החוק של ועדת החינוך הקובע כי יש לדרוש את השתתפות ההורים בתשלום עבור מפעל ההזנה בהתאם להכנסה לנפש במשפחתו של התלמיד. הסיבה לכך: קושי לקיים מבחני הכנסה על-מנת לקבוע את התעריפים בהם יחוייבו ההורים.

שלא על-פי החוק, הרשויות קובעות תעריף אחיד לכלל ההורים וכן מפעילות ועדות הנחה המאפשרות מתן הנחה לנזקקים או קובעות את סכום התשלום לפי כללים אחרים. זאת ועוד, בשנת הלימודים התשס"ח גבתה עיריית רהט מההורים - תעריף גבוה מזה שאושר לה על-פי החלטת ועדת החינוך.

מתנגדים להפעלת מפעל ההזנה

מספר רשויות מקומיות כמו עיריית עיר הכרמל, עיריית רהט ועיריית אופקים, מתנגדות להפעלת מפעל ההזנה מאחר ומצבן הכלכלי דחוק, הן נאלצות לשלם גם את חלקם של ההורים המסרבים להשתתף במימון וכן ישנן עלויות הכרוכות בעקיפין כמו: עלויות כוח אדם ופינוי אשפה.

כמו-כן, נמצא כי במספר רשויות ההורים מסרבים לשלם את חלקם עקב סיבות כלכליות או סיבות אחרות וחלק מהרשויות מתקשות לממן את חלקן ללא ההשתתפות ההורים ולכן מסרבות להפעילו.

נמצא כי חלק מהרשויות (עיריית אופקים ועיריית קריית מלאכי), אפשרו גם לתלמידים שהוריהם אינם משלמים, להשתתף במפעל ההזנה ואילו רשויות אחרות אפשרו את השתתפות התלמידים רק במידה וההורים לוקחים חלק בתשלומים. כך למשל, עיריית לוד אינה מפעילה את מפעל ההזנה בבתי ספר במגזר הערבי מאחר ורוב ההורים אינם משלמים.

ממשרד המבקר נמסר, כי אף שעמדת משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי היא שגם תלמידים שהוריהם אינם מסוגלים לשאת בתשלום חלקם יקבלו ארוחה, יש חשש שהרשות לא תצליח לאתר את כל התלמידים הנזקקים וחלקם לא יקבלו את ההזנה שהם זכאים לה. זאת ועוד, אין זה ראוי שרק חלק מהתלמידים בכיתה יהיו זכאים להשתתף במפעל ההזנה.

לא כולם מקבלים ארוחות חמות

בחוק ארוחה יומית נקבע, כי הוא יוחל בהדרגה ברשויות שעליהן חל יום חינוך ארוך. בפועל הוחל החוק בשנים התשס"ז-התשס"ח רק על כ-60% מהרשויות המקומיות שבהן מתקיים יום לימודים ארוך.

זאת ועוד, היקף אוכלוסיית היעד הזכאית להיכלל במפעל ההזנה בשנת הלימודים התשס"ח היה קטן הן מהיקף האוכלוסיה שהייתה אמורה להשתתף בו על-פי החלטת הממשלה בעת שהוחל בהפעלתו של מפעל ההזנה בשנת הלימודים התשס"ה, והן מהיקף אוכלוסיית היעד בשנת הלימודים התשס"ז. כמו-כן, נמצא כי מפעל ההזנה הופעל לאו דווקא ברשויות שמצבן החברתי-כלכלי היה הקשה ביותר.

מנתוני הדוח עולה, כי בשנת הלימודים התשס"ח לא התקיים מפעל ההזנה בשש מהרשויות המקומיות שעליהן הוחל החוק. גם בחלק מהרשויות האחרות חלק ניכר מהתלמידים לא השתתפו במפעל ההזנה. בשנות הלימודים התשס"ז-התשס"ח הקיף מפעל ההזנה, לקראת סוף השנה, כ-80% מהאוכלוסיה שעליה הוחל החוק.

נמצא, כי רוב הרשויות הפעילו את מפעל ההזנה באיחור ובמועד התחלת הפעלת המפעל ובסמוך אליו השתתפו רק כ-20% מהתלמידים הזכאים לכך. כך, למשל, עיריית רהט הפעילה את מפעל ההזנה בשנת הלימודים התשס"ז רק במרס, ובשנת התשס"ח רק בינואר. כמו-כן, בשנת הלימודים התשס"ז החלה עיריית עיר הכרמל בהפעלת מפעל ההזנה רק באפריל ואילו בשנת התשס"ח לא הפעילה אותו כלל.

מפעל ההזנה פעל ללא אישור

בהחלטת הממשלה נקבע, כי קרן סאקט"א-רש"י (קרן רש"י) תפעיל את מפעל ההזנה. נמצא, כי הליכי אישור פטור ממכרז להתקשרות עם הקרן בשנת הלימודים התשס"ה התמשכו עד סוף שנת הלימודים, בין היתר בשל דרישות אגף החשב הכללי במשרד האוצר (אגף החשכ"ל) לקבל הבהרות בדבר הנסיבות המיוחדות המצדיקות פטור ממכרז. הנימוק היה שהקרן היא הגוף היחיד המסוגל לבצע את הפרויקט. רק בדצמבר 2005 חתמו משרד החינוך וקרן רש"י על הסכם לשנת הלימודים התשס"ה. אגף החשכ"ל אישר פטור ממכרז גם לשנת הלימודים התשס"ו, אך דרש שלקראת שנת הלימודים התשס"ז (2006-2007) יפורסם קול קורא לבחינת אפשרות לביצוע ההתקשרות באמצעות ספקים אחרים.

באוגוסט 2006 פרסם משרד החינוך קול קורא לקבלת מידע מגופים המעוניינים לספק ו/או לממן (במימון חלקי או מלא) ארוחות חמות לילדים. הוגשו לכך שלוש הצעות, אך רק קרן רש"י הציעה להשתתף במימון הארוחות לשנות הלימודים התשס"ז-התשס"ט.

מנתוני הדוח עולה, כי רק במאי 2007 פנה חשב משרד החינוך לוועדת הפטור באגף החשכ"ל על-מנת לאשר את ההתקשרות עם קרן רש"י בפטור ממכרז לשנת הלימודים התשס"ז, בנימוק שהקרן הייתה הגורם היחיד שעמד בקריטריון התרומה ובקריטריון היכולת הארגונית שנקבעו בקול הקורא.

בחודשים מאי-נובמבר 2007 התקיימה סדרת התכתבויות בין משרד החינוך לאגף החשכ"ל שביקש הבהרות לעניין אישור הפטור ממכרז. נמצא, כי עד סוף שנת הלימודים התשס"ז לא אישרה ועדת הפטור למשרד החינוך לקיים התקשרות פטורה ממכרז עם קרן רש"י, אולם בפועל הפעילה הקרן את מפעל ההזנה באותה שנה. רק בנובמבר 2007 אישר אגף החשכ"ל למשרד החינוך תשלום בדיעבד עבור הפעלת תוכנית ההזנה בשיתוף קרן רש"י לשנת הלימודים התשס"ז, באופן חריג וחד-פעמי.

ממשרד המבקר נמסר, כי התמשכות הדיונים והפעלת מפעל ההזנה באמצעות הקרן בלי שאושר הפטור ממכרז - מנוגדות לכללי מינהל תקין.

ועדת הפטור של החשכ"ל התנתה את מתן הפטור לשנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) בפרסום מכרז לשנת הלימודים התשס"ט (2008-2009). ממשרד המבקר נמסר, כי משרד החינוך הסתייג מכך בנימוק שהדבר עלול לגרום למדינה הפסד של התרומה לשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט שקרן רש"י התחייבה לתת. ועדת הפטור קיבלה את ההסתייגות, ובאפריל 2008 אישרה פטור ממכרז לשנות הלימודים האמורות, בכפוף לכך שמשרד החינוך יבצע בחינה מעמיקה של אופן ההתקשרות לצורך המשך הפעלת פרויקט ההזנה.

במשרד המבקר סבורים, כי היה ראוי לבחון אם יש מקום להפריד בין מתן התרומה להפעלת מפעל ההזנה. התניית ההתקשרות במתן תרומה עלולה לצמצם את מספר המציעים האפשריים וכן עלולה לגרום לאבדן התרומה שהבטיח המפעיל או להקטנת התרומה אם יתעוררו חילוקי דעות ואי-הסכמות בין המדינה למפעיל שנבחר.

עיכוב באישורי השתתפות הרשויות

על-פי החוק, על ראש הממשלה לקבוע, בהתאם להמלצות ועדה שיקים לעניין זה ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, את שיעורי ההשתתפות של הרשויות במימון מפעל ההזנה.

מדוח המבקר עולה, כי למרות שחוק ארוחה יומית התקבל בינואר 2005 (תשס"ה), הפעלת מפעל ההזנה החלה בשנת הלימודים התשס"ז. נמצא כי רק כשנתיים לאחר שחוקק החוק (ספטמבר 2006), אישרה ועדת הכספים את שיעורי ההשתתפות האמורים.

כמו-כן, על-פי החוק הוועדה המייעצת רשאית לקבוע שיעורי השתתפות שונים לחלק מהרשויות, במידה ומצאה שהדבר דרוש בשל מצבן הכלכלי של אותן רשויות. מהדוח עולה, כי הליך אישור שיעורי ההשתתפות המיוחדים התמשך יתר על המידה.