הגבלת הפקעה לצרכי ציבור - גם באיחוד וחלוקה

בית המשפט העליון קבע (יום ה', 25.9.08) בפסק דין תקדימי כי גם במסגרת איחוד וחלוקה של קרקעות עקב שינוי ייעודן, אסור להפקיע יותר מ-40% משטחן לצורכי ציבור בלא פיצוי. עם זאת, ניתן לתת את הפיצוי במסגרת תוכנית כזאת גם בהעלאת שווי המקרקעין באמצעות התוכנית. עוד נפסק כי אם נעשתה הפקעה כזאת בלא פיצוי, אין פירוש הדבר שהתוכנית בטלה. השופטים אליעזר ריבלין, מרים נאור ועדנה ארבל פסקו כך בערעורים על פסק דין של בית המשפט המחוזי בתל אביב בעניין תוכנית המתאר הנוגעת ל-181 דונם בגבעת שמואל.

מטרתה העיקרית של התוכנית היא שינוי ייעוד המקרקעין מקרקע חקלאית לייעודים אחרים ובהם מגורים, תעשיה, משרדים, מסחר, מרכז בריאות נופש וספורט, שטח ציבורי פתוח ושטח פרטי פתוח. מטרה אחרת של התוכנית היא איחוד וחלוקה מחדש, בלא הסכמת הבעלים, על כל שטח התוכנית. בתקנון התוכנית נקבע כי "השטחים המיועדים על-פי התוכנית לצרכי ציבור יירשמו על שם המועצה המקומית גבעת שמואל".

השאלה המרכזית שהתעוררה בערעורים הייתה אם ניתן במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה להקצות לצרכי ציבור בלא פיצוי שטחים בשיעור העולה על 40% משטח הקרקע.

מגישי הערעורים לבית המשפט העליון טענו כי התוכנית נגסה 58% משטח מגרשיהם, שהם יותר מ-40% המותרים בהפקעה בלא תמורה.

בפסק הדין ציינה השופטת נאור כי בפסיקת בתי המשפט המחוזיים ובספרות המשפטית יש גישות שונות לסוגיה הנדונה, בגלל הסדר סטטוטורי עמום בשאלת היחס בין ההוראות הנוגעות לאיחוד וחלוקה לבין ההוראות לעניין ההפקעה. הסעיפים העוסקים באיחוד וחלוקה אינם כוללים כל הוראה בדבר זכותה של רשות התכנון להפריש שטחים לצרכי ציבור בתוכנית לאיחוד וחלוקה, אף שהדבר מתבקש מהצורך להתאמת המגרשים החדשים לשימוש.

התוכנית לא בטלה

לדעת השופטת נאור, ראוי לראות בנטילת קרקעות במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה: "הפקעה". השופטת ציינה כי המקום היחיד בחוק התכנון והבניה המאפשר נטילה לצרכי ציבור וקובע הוראות בעניין זה, הוא הפרק הדן בהפקעה. בלא שימוש בהוראותיו של פרק זה לא ניתן להפקיע או להקצות קרקעות, וזאת גם שלא במסגרת של איחוד וחלוקה. בלא שימוש בהוראות בעניין הפקעה לא ניתן ליטול מבעל המקרקעין גם פחות מ-40% משטח הקרקע, הוסיפה השופטת.

עם זאת, הדגישה השופטת כי מכאן לא נובע שהתוכנית שבה ניטלו, על-פי הטענה, 58% משטחי הבעלים, בטלה. "אם נפל פגם, וניטלו יותר מ-40% ללא פיצוי, תוצאתו של הפגם איננה צריכה להיות בטלות התוכנית, אלא זכות לפיצוי, שעליו יוחלט בהליך מתאים. בפרט אמורים הדברים במקרה כמו זה שלפנינו שבו התוכנית כבר "יצאה לדרך" בהעדר צו זמני המונע את ביצועה, ולא ניתן להשיב את הגלגל לאחור. אחרי ככלות הכל, אין איסור בהוראות חוק התכנון והבניה בעניין הפקעות, על הפקעה בשיעור העולה על 40%. קיים פטור מתשלום פיצויים עד תיקרה זו", כתבה השופטת נאור.