כללים לקציבת כהונת בכירים

מטה בינמשרדי שמונה אגב הנחיית בית המשפט העליון - מחמת פרשת נציב שירות המדינה שמואל הולנדר - ממליץ לקצוב את כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי. במקביל ממליץ המטה לחייב הקמת ועדה מייעצת, שהיא בלבד תוסמך לדון ולהפסיק כהונתם של נושאי משרה בכירים - אם עלה צורך בכך בטרם הסתיימה תקופת כהונתם הקצובה.

עבודת המטה בוצעה ביוזמתו ובהנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, ובשיתוף נציבות שירות המדינה. העבודה רוכזה ע"י המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), עו"ד מייק בלאס.

הצורך בקביעת כללים ברורים עלה בעקבות פרשת נציב שירות המדינה, שמואל הולנדר, שביצע מעשים בלתי תקינים, לרבות מעורבות במינויים באופן שחייב ביקורת נוקבת מצד מבקר המדינה, השופט (בדימ.) מיכה לינדנשטראוס. למרות דוח הביקורת החריף, זכה הולנדר להגנתם של כמה משרי הממשלה, ובראשם מצד ראש הממשלה, אהוד אולמרט, שנהנה בעצמו משיתוף פעולה פסול מצד הולנדר.

חודשים לאחר שפרסם המבקר דוח ביקורת, הוגשה עתירה בבקשה לחייב את הממשלה להדיח את הולנדר מתפקידו. הממשלה, בראשות אולמרט, טענה כי אין מקום להדיחו ו/או להעבירו מתפקידו, מה-גם שאין על-פי חוק תקופת כהונה קצובה. בעקבות התערבות בג"צ הודיעה הפרקליטות, בהתאם ליוזמתו של היועמ"ש ועל-דעת הממשלה, כי הממשלה תקבע תקופות כהונה קצובות לנושאי משרה בכירים בשירות המדינה, וכללים אלה יחולו גם על הולנדר, המכהן בתפקיד זה יותר מ-10 שנים.

בהודעת משרד המשפטים נאמר, כי עם סיום עבודת המטה הבינמשרדית גובשה טיוטת הצעה להחלטת ממשלה אשר עוסקת בקציבה ובסיום כהונה של עובדים בכירים המועסקים בשירות המדינה מתוך בעלי התפקידים המתמנים בפטור מלא ממכרז או בוועדה לאיתור מועמדים, לפי חוק שירות המדינה. הצעת ההחלטה הועברה למשרד ראש הממשלה, שהינו המשרד הממונה על נציבות שירות המדינה, לצורך קידום העניין והבאתו בפני הממשלה לקבלת החלטה בעניין.

במשרד המשפטים מדגישים, כי "מדובר בהחלטה בעלת חשיבות והשפעה רבה על השירות הציבורי. קציבת כהונה לבכירים תשרת תכליות של רענון השורות, "הזרמת דם חדש" למערכת, מניעת שחיקה ומניעת קפיאה על השמרים, וזאת לצד קידום היציבות והוודאות, מניעת היווצרות תלות בין הגורם הממנה לעובד הבכיר והגדלת עצמאותו, קידום ערכי שוויון ההזדמנויות ומניעת צבירת כוח רב וריכוזו בידי העובד הבכיר לתקופה ממושכת".

בדברי ההסבר להחלטה נאמר, כי קציבת תקופת כהונתם של בעלי תפקידים בכירים נעשה בהמשך לטיפול בסוגיה: דרכי המינוי למשרות הבכירות והפיקוח עליהם. כך למשל, נקבעו, בין היתר, בהחלטות ממשלה ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מנגנונים שונים של דרכי מינוי ובדיקת מינויים למשרות הבכירות והרגישות, כדי להבטיח מינויים מקצועיים הנעשים מתוך שיקולים ענייניים.

מכוח כללים אלה פועלת הוועדה למינויים בכירים, הבוחנת את מינויים של ראשי מערכות הביטחון השונות וראשי בנק ישראל, הוקמה ועדה מקצועית-ציבורית למינוי היועץ המשפטי לממשלה, וכן החלת הליך מינוי באמצעות ועדות איתור על מרבית המינויים הבכירים בשירות המדינה ובשירות הציבורי בכלל.

נמסר עוד, כי עתה, לאחר הסדרת הסוגיה של דרכי המינוי, כאמור, קיימת חשיבות רבה להסדיר גם את דרכי סיום הכהונה באותן משרות, על-מנת למנוע את התופעות השליליות הכרוכות בכך שנושאי משרה בכירים כיהנו בתפקידם זמן קצר מדי או זמן ארוך מדי.

בדברי ההסבר להחלטה מציין המטה הבינמשרדי, כי כבר כיום קיימות משרות מסוימות להן נקצבה תקופת הכהונה, אך אין הסדר שיטתי וכולל בעניין זה. כך למשל, נקצבה בחוק כהונתם של מבקר המדינה (7 שנים), נגיד בנק ישראל (חמש שנים) וראש שירות הביטחון הכללי. כן נקצבה בהחלטות ממשלה כהונתם של היועץ המשפטי לממשלה (שש שנים) ופרקליט המדינה (שש שנים). בשנים האחרונות, ביוזמת היועץ המשפטי לממשלה, קצבה הממשלה, בהחלטת המינוי, גם את כהונתם של ראשי מערכות הביטחון שמונו בתקופה זו: הרמטכ"ל (4 שנים), מפכ"ל המשטרה (4 שנים) ונציב שירות בתי הסוהר (4 שנים). הצעת ההחלטה שגובשה אמורה כאמור ליצור הסדר כולל לגבי דרכי סיום הכהונה של כלל המשרות הבכירות.

ההסדר המוצע לקציבת כהונת בכירים

צילום: הולנדר. אולמרט נמנע מלהדיחו

על-פי ההצעה המוגשת עתה לדיון ולאישור הממשלה, ייקבעו שלוש קטגוריות לשם קציבת תקופת כהונה של נושא בכיר בשירות המדינה. הסיווג יהא על-פי המאפיינים השונים לכל משרה: חלק מאופיינות בהיבט מקצועי דומיננטי; חלק מהן מאופיינות בהיבט דומיננטי של יישום מדיניות הדרג המדיני; חלקן נמנות על הדרג העוסק באכיפת חוק, שמירה על טוהר המידות, וחלקן עוסקות ברגולציה.

במסגרת עבודת מטה המקיפה התגבש הסדר המבחין בין שלוש קטגוריות של משרות בכירות לגביהן ייקבעו מודלים שונים של קציבת כהונה (ציטוט, מתוך מסמך ההמלצות):

* משרות להן תקבע תקופת כהונה (קדנציה) קצובה אחת שאינה ניתנת להארכה - המדובר במשרות ניהוליות בכירות של ראשי מערכות גדולות בשירות המדינה, וכן משרות ניהוליות-מקצועיות בכירות, בהן לעצמאות ואי-התלות של נושא המשרה יש חשיבות מיוחדת (משרות של ממונים על אכיפת החוק, טוהר מידות ורגולציה). בסיומה של תקופת הכהונה שנקבעה, תתפנה המשרה מאליה ולא ניתן יהיה להאריך את כהונת העובד באותו תפקיד. עם זאת, אין מניעה כי עובד כזה יבחר למלא תפקיד אחר בשירות המדינה. כאמור, כבר כיום קצובה כהונת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה לתקופה אחת של שש שנים.

* משרות להן תקבע תקופת כהונה (קדנציה) אותה ניתן לחדש, עם סיומה, פעם אחת או יותר - המדובר במשרות מקצועיות בכירות, אשר המכהנים בהן אינם עומדים בהכרח בראש המערכת, ולגביהן יש חשיבות לשני ערכים: לניסיון המקצועי המצטבר אך גם לערך של ריענון השורות. בתום תקופת הכהונה הקצובה הראשונה, ניתן יהיה, בהחלטה של השר הממונה, לאחר התייעצות עם נציב שירות המדינה ובהתחשב בתיפקודו של נושא המשרה ובצורך ברענון השורות, להאריך את הכהונה לתקופה נוספת, או להחליט שלא להאריך את הכהונה ואז המשרה תתפנה.

* משרות לגביהן תקבע תקופת כהונה מינימלית (פז"מ) שלאחריה תהיה גמישות לדרג הממנה להביא למינוי אדם אחר למשרה - מודל זה יחול על משרות ניהוליות-מקצועיות בכירות, אשר הנושאים בהן מופקדים על ביצוע מדיניות הממשלה, והדורשות מידה גדולה של אמון ותאום בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה (כגון הממונה על התקציבים במשרד האוצר). מוצע כי למשרות אלה תקבע תקופת כהונה קצובה מינימלית סבירה (4-3 שנים), שתבטיח מיצוי התרומה המקצועית, יציבות והמשכיות בתפקיד, ואטרקטיביות שתאפשר גיוס אנשים טובים לתפקידים אלו. עם תום תקופה הכהונה המינימלית (הפז"מ), יהא רשאי הגורם הממנה לבצע חילופים במשרה, לפי שיקול דעתו, או להאריך את הכהונה בתקופה קצובה נוספת או בתקופות נוספות שלא יעלו במצטבר על תקופת הפז"מ.

בהתאם להצעה, המשרות הבכירות בשירות המדינה יסווגו לאחת הקטגוריות הנ"ל, כל משרה לפי מאפייניה, ובהתאם לכך יחול עליה מודל סיום הכהונה הרלוונטי.

הפסקת כהונה בטרם הסתיימה הקדנציה או הפז"מ

המטה הבינמשרדי ממליץ לשלול מהשרים הנוגעים בדבר את היכולת הפרקטית להפסיק כהונתו של נושא משרה בכירה, אלא על-פי כללים שייקבעו ורק אם עלה צורך מיוחד וחריג. "ככלל, לא תופסק כהונתו של נושא משרה במהלך תקופת הקדנציה או הפז"מ. עם זאת, עשויות להתקיים נסיבות המצדיקות את סיום כהונתו של נושא המשרה הבכיר, אף בתוך תקופת הקדנציה או הפז"מ, כגון אי-התאמה מובהקת לתפקיד או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים או משבר אמון חריף ומתמשך, המונעים מצב של תפקוד יעיל".

יתרה מכך: המטה הבינמשרדי ממלי להקים ועד מייעצת, שרק היא תהא מוסמכת להביא בפועל לסיום כהונתו של בכיר בשירות המדינה בטרם סיים את תקופת כהונתו הקצובה. במסמך נאמר: "הפסקת כהונת נושאי משרה בכירים בתוך תקופת הקדנציה או הפז"מ תעשה רק על-פי המלצת ועדה מייעצת שתמונה לעניין זה, ובהתאם לעילות שייקבעו. הוועדה תיתן המלצתה לאחר בחינת הנושא ושמיעת הצדדים. ההסדר החדש יחול על מינויים חדשים שייעשו לאחר אישור ההסדר המפורט לעיל ע"י הממשלה, ואולם לפי ההצעה ההסדר יחול, בתנאים מסוימים, גם על ממלאי משרות קיימים". הרמז לכך ברור: ההסדר החדש יחול גם על נציב שירות המדינה, הוא שמואל הולנדר.