וינוגרד: גלאון מעוותת את פסיקת בג"צ

יו"ר ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006, הגיש הבוקר (ו', 13.4.07) את תשובת הוועדה לבג"צ, המפרטת את הסיבות שבגינן, לדעת הוועדה, אין להורות על פרסום פרוטוקולי עדויותיהם של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל לשעבר, בפני הוועדה.

ועדת וינוגרד טוענת בתשובתה, כי הסעדים שביקשה חברת הכנסת גלאון, קרי: צו המורה על פרסום מיידי של פרוטוקולי עדויותיהם של הבכירים בפני הוועדה, כלל אינם מבוססים על פסק דינו של בג"צ בגלגולה הקודם של העתירה (בג"צ 285/07 גלאון נ' ועדת הבדיקה הממשלתית, שניתן ביום 6.2.07). הוועדה טוענת בכתב התשובה, כי כאשר בחנה את האפשרות לפרסם את הפרוטוקולים, היא פעלה על-פי העקרונות הכלולים בפסק הדין האמור.

"מיום שניתן פסק הדין פעלה המשיבה (ועדת וינוגרד, א.ד.) במהירות על-מנת למלא אחר העקרונות שנקבעו בו: הוועדה פרסמה שלושה פרוטוקולים והתכוונה להקדים - מעבר לנדרש ממנה על-פי פסק הדין - את פרסום חלקי הפרוטוקולים של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל הקודם - לפני פרסום הדוח החלקי".

אולם, טוענת הוועדה, כתוצאה מבדיקה חוזרת ולאור תוצאות הפרסום של הפרוטוקולים הראשונים, גילתה הוועדה, כי יישום העקרונות הכלולים בפסק הדין בבג"צ 258/07 מעורר בעיות חוקתיות, משפטיות ועובדתיות ניכרות. לפיכך פונה הוועדה לבג"צ, ועותרת לאפשר לה "להקדיש את מירב זמנה בשלב זה להשלמת הדוח החלקי" ולהותיר את בחינת הסוגיות המתעוררות מפרסום הפרוטוקולים לשלב מאוחר יותר.

הוועדה, בתשובתה, התייחסה לטענות שהועלו נגדה, כאילו בפעולותיה היא ביקשה לסכל את החלטות בג"צ עד לכדי בזיון בית הדין. לטענתה, החלטות הוועדה התבססו על קביעתו המפורשת של בית המשפט בבג"צ 258/07, כי "לוועדה נתון שיקול דעת בנוגע לשאלת פרסום הפרוטוקולים של הישיבות שהתקיימו בפניה, ואף בנוגע למועד פרסומם", וכי עליה להפעיל את שיקול דעתה "בסבירות ותוך מתן משקל ראוי למכלול השיקולים הרלוונטיים". הוועדה טענה כי סוברת היא, שנוסחה זו נועדה לתת לוועדה את מרווח שיקול הדעת שהיא מבקשת.

הוודעה מתריעה ומבהירה, כי קבלת העתירה, משמעותה כי "בית המשפט מרוקן מתוכן את יכולתה של הוועדה לקבוע לעצמה את סדרי העדיפויות של התנהלותה, וכי הוא מחייב אותה להקדים לטפל בבדיקה משפטית סבוכה של קני-מידה לאישור חומר לפרסום, וביישומם, על-חשבון מילוי תפקידה הציבורי העיקרי. לדעת הוועדה אין הצדקה בדין או בעקרונות של מנהל תקין, ואף לא באינטרס הציבורי, לתוצאה כזו. בנוסף, עלולות להיות להחלטה כזו תוצאות מרחיקות לכת מבחינה חוקתית".

העקרונות שהותוו בבג"צ 258/07

בג"צ 258/07 הינו גלגולה הראשון של עתירה זו, אשר ביקש לקבוע את עיתוי פרסום הפרוטוקולים של העדויות שגבתה הוועדה. בית המשפט דחה את העתירה בקובעו:

"אשר לפרסום הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - הוועדה תשים לנגד עיניה את העקרונות שנדונו לעיל, ויש להניח כי תיערך לפרסום חלקי הפרוטוקולים שגילויים מותר, במועד סביר ובטרם הגשת הדוח הסופי לממשלה".

* עיתוי הפרסום - הוועדה מבינה מפסיקה זו, כי קמה לה חובת הפרסום רק לגבי "חלקי פרוטוקולים שגילויים מותר", וכי מועד הפרסום יהיה "במועד סביר ובטרם הגשת הדוח הסופי".

לדעת הוועדה, עתירתה של גלאון להורות על פרסום מיידי, ולפני פרסום דוח הביניים, אינה מצויה כלל בפסק דינו של בג"צ. אכן, מודה הוועדה, "פסק הדין לא קיבל את בקשת הוועדה כי יינתן לה שיקול דעת להחליט בעניין עצם הפרסום של חלקי הפרוטוקולים שגילויים מותר, וכי לפחות לא ייקבע כי אלה צריכים להתפרסם לפני פרסום הדוח הסופי. אולם ברור מלשון ההנחיה שבפסק הדין, וגם מרוחה, כי בית המשפט ער לעובדה שהעבודה הנדרשת לשם הפרסום אינה פשוטה, והוא רוצה לתת לוועדה יכולת להתמודד עם הדרישה הזו בלי לפגוע יתר על המידה בעבודתה העיקרית".

* הפרוטוקולים הנדרשים לפרסום - בעתירה מבקשת ח"כ גלאון להורות על פרסום כל הפרוטוקולים, אלא אם כן יש בפרסום "ודאות קרובה לפגיעה קשה וחמורה בבטחון המדינה". לא כך, לטענת הוועדה, נאמר בפסק הדין.

בפסק הדין חוזרת הנשיאה ביניש, פעמים רבות, על אמירות לפיהן המבחן איננו רק פגיעה בבטחון המדינה, ובוודאי לא פגיעה מהסוג שדורשת העותרת בבטחון המדינה, אלא כל אינטרס בסודיות ובאי-פרסום שהדין מגן עליו.

הוועדה, אף כי טוענת שקיים הבדל מהותי בין חובת הפרסום החלה על ועדת חקירה לעומת החובה החלה על הצנזורה, מצטטת מחוק ועדות חקירה ומחוק חופש המידע, וטוענת כי מבחן איזון של "ודאות קרובה לפגיעה קשה וחמורה בבטחון המדינה" מהווה הרחבה של מבחן האיזון החל על צנזורה בבואה לפסול פרסומו של מידע הנמצא בידי מי שרוצה לפרסמו. בעניין ועדות חקירה "אין כלל בעיה של מניעה מוקדמת של ביטוי, אלא של הקף חובת רשות למסור מידע הנמצא ברשותה".

התשתית הנורמטיבית בנוגע לפרסום הפרוטוקולים

הוועדה טוענת בתשובתה לבג"צ כי היא שואבת את סמכויותיה מחוק הממשלה, הדן בסמכויותיה של ועדת בדיקה ממשלתית דוגמת ועדת וינוגרד. חוק זה כלל אינו עוסק בסוגיית פרסומם של הפרוטוקולים של העדויות שנשמעו בפני הוועדה.

הנושא אינו מוסדר בצורה מפורטת בחוק ועדות חקירה, בנוגע לפומביות דיוני הוועדה; ואף לא בנושאים קרובים של חובת בית משפט לפרסם חומר חסוי שנשמע בדלתיים סגורות. הוועדה גורסת, כי "נראה כי ראוי היה להסדיר אותו, שכן - כאמור - הבעיות אינן פשוטות, וכאשר יש להתמודד איתן תוך כדי עבודה, ובהקשר פוליטי טעון - יש חשש ממשי כי ההחלטה לא תהיה מיטבית". אולם הדבר טרם נעשה.

בחוק ועדות חקירה נקבע הכלל, לפיו ועדת חקירה תדון בפומבי. בצד קביעה זו מונה החוק שורה של עילות בגינן ניתן לקיים את הדיון, כולו או מקצתו, בדלתיים סגורות. בין היתר נמנים שמירה על בטחון המדינה, על יחסי החוץ של המדינה, על עניין כלכלי חיוני של המדינה, על דרכי הפעולה החסויות של משטרת ישראל או לשם הגנה על המוסר או על שלומו של אדם.

חוק ועדות חקירה עצמו עושה אבחנה בין פומביות דיוני הוועדה ופרסום הדוחות שלה, לבין פרסום הפרוטוקולים של דיוניה. לעניין פרסום הדוחות של ועדת חקירה ממלכתית, קובע החוק, "כי הוועדה תפרסם ברבים את הדין וחשבון שלה, סמוך לאחר הגשתו לממשלה". כן נקבע, כי "הוועדה רשאית שלא לפרסם את הדוח אם שוכנעה שהדבר דרוש למניעת פגיעה של ממש בבטחון המדינה, ביחסי החוץ של המדינה, בעניין כלכלי של המדינה, בשלומו או בפרטיותו של אדם, או בדרכי הפעולה החסויות של רשות או גוף שיש להם סמכויות חקירה על-פי דין". מכאן, טוענת הוועדה, "שבנוגע לפרסום הפרוטוקולים, ולהבדיל מהדוח עצמו, אין חוק ועדות חקירה מניח ככלל את פרסומם, אלא קובע בעניין זה שיקול דעת לוועדה".

הוועדה לא הביעה זילזול בהחלטות בית המשפט

הוועדה נדרשה לטענות לפיהן לא קיימה את החלטות בית המשפט, עד כדי זילות בית הדין. הוועדה דוחה טענות אלה:

* לטענת הוועדה, מייד לאחר מתן פסק הדין, פנה יו"ר הוועדה אל היועץ המשפטי לממשלה לצורך קיום התייעצות בדבר הדרך הראויה למינוי "הצוות האמין והמיומן" שהנשיאה קבעה כי יוכל להקל על הוועדה את עבודתה, ולהיערכות לפרסום חלקי של חומר מתוך הפרוטוקולים שיש לגלותו, כפי שנקבע בפסק הדין.

* שבועיים לאחר מתן פסק הדין זימן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ), דיון בנושא פסק הדין. הנחת העבודה של דיון זה היתה, כי בידי הוועדה ניתן שיקול הדעת לבחון אי פירסומם של קטעים בשל שיקולים של ביטחון מידע ויחסי החוץ של המדינה ובשל מכלול של אינטרסים אחרים, ובכלל זה אינטרסים של גופים ממשלתיים שהעדויות עוסקות בעבודתם. תוצאות הדיון היו, כי נציגים של כל הגופים הרלוונטיים יבחנו את החומר המיועד לפירסום. הוועדה טוענת כי הייתה מודעת שיישום הצעה זו עלולה להאריך עד מאד את בדיקת החומר. לטענתה, על-מנת לפשט את הליך הבדיקה ולהאיץ אותו החליטה על הקמת צוות שיכלול נציגים מטעם הצנזורה הצבאית והמחלקה לביטחון מידע בצה"ל.

* הוועדה החליטה, כי לאור רגישות החומר המצוי בפני פרסום, "לאחר שהנציגים דנן יעברו על החומר היא תבצע בדיקה משל עצמה של החומר, על-מנת לוודא כי אין בפרסום משום פגיעה בהבטים נוספים ורחבים יותר מאלו אשר נבדקים על-ידי הנציגים האמורים". החלטה זו התבססה על ההבנה כי בדיקתם של אנשי הצנזורה וביטחון המידע לא תוכל לתת מענה מלא לשאלה מה הם דברים האסורים בפרסום על-פי דין.

* הוועדה ציינה כי על סמך קריטריונים אלו פעלה הוועדה טרם פרסמה את שלוש הפרוטוקולים הראשונים. "הבדיקה לא היתה פשוטה, ונטלה זמן לא מועט, אולם הוועדה היתה מוכנה להשקיע את הזמן במטרה לאפשר את פרסום הפרוטוקולים שהיה בהם עניין מיוחד לציבור".

* לאור האמור, הוועדה הופתעה מכך שיוחסה לה התנהגות הגובלת בביזיון בית המשפט. לטענתה, התנהלות הדברים, כפי שהיא מתארת בתשובתה, מראים בפירוש כי "לא זו בלבד שהתנהלות הוועדה היתה במסגרת פסק הדין, אלא שהיא אף שיקפה מאמץ ניכר, מעבר לחובתה, לעמוד בהנחיה שניתנה בו".

פרסום חלקי עדויות יוצר עיוות

הוועדה, לאחר שפורסמו העדויות הראשונות, המשיכה בבדיקותיה לפרסום פרוטוקולי עדויותיהם של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל הקודם, מתוך כוונה לפרסם אף אותם בהקדם, ולפני פרסום הדוח החלקי. הוועדה גילתה בבדיקתה, כי חלק ניכר מהעדויות אינו עומד בקריטריונים לפרסום, וכי פרסומם של החלקים המותרים בפרסום מן הפרוטוקולים עלול להוציא דברים מהקשרם ועלול להטעות. חששות אלה התחדדו מאוד לאור התגובות על פרסום שלושת הפרוטוקולים שכבר פורסמו. מה שהיה עד אותו זמן חשש תיאורטי - התממש.

לראיה, מציגה הוועדה, הפרוטוקולים המקוטעים יצרו רושם מוטעה לגבי עמדותיו של השר פרס. כתוצאה התחזק החשש כי המשך הפרסומים יכביד על יכולתה של הוועדה הזו - ושל ועדות דומות בעתיד - לקבל עדויות אמת מעדים.

הלקחים שהפיקה הוועדה מן העבודה על הכנת פרוטוקולים אלה לפרסום, יחד עם התוצאות המיידיות של פרסום שלושת הפרוטוקולים שכבר פורסמו, גרמו לוועדה לחשוב מחדש, ולנהל דיון פנימי עקרוני, בסוגית פרסום פרוטוקולים חלקיים של עדויות בעת הזאת. בדיון זה התברר כי יש בפרסום מקוטע בעיות מגוונות - משפטיות, מוסריות, וציבוריות. בבדיקה משפטית לא ממצה שערכו חברי הוועדה התברר כי מחלוקות אלה קיימות לא רק לגבי הדין אצלנו אלא גם במקומות אחרים, ועל כן ההחלטה בכל מקרה מה אינו מותר לפרסום - או אינו חייב בפרסום - תדרוש שיקול דעת מורכב ומקצועי.

הוועדה הגיעה למסקנה כי היא לא תהיה מסוגלת לקיים דיון רציני בסוגיות הפרסום בכוחות עצמה, וכי לצורך בחינתן של סוגיות אלו יידרשו זמן ומשאבים רבים. לפיכך החליטה הוועדה לדחות את המשך דיוניה בשאלת פרסום פרוטוקולי העדויות בפניה עד לאחר שתסיים את עבודתה על הדוח החלקי.

הוועדה פונה לבג"צ ומביעה את תקוותה, "כי תיאור זה של הדברים מבהיר יותר את התהליכים שעברה הוועדה בנושא, וגם את מה שעלול היה להיראות כשינוי בלתי מוסבר בעמדותיה ובכוונותיה".

העקרונות החלים על פרסום פרוטוקולי העדויות

הוועדה בתשובתה המפורטת, פנתה גם לדיון בעקרונות החלים על פרסומי פרוטוקולי עדויות מדיוני ועדות חקירה.

* האינטרסים, העקרונות והזכויות החלים על סודית וחיסיון העדויות - הוועדה רואה לנגד עינייה שלושה עקרונות מרכזיים: הגנה על העדים המופיעים בפני הגוף החוקר (הגנה על שם טוב והגנה על הפרטיות), הגנה על אינטרסים ציבוריים הנובעת מנזק העלול להיגרם כתוצאה מתוכנו של המידע המפורסם (פגיעה בענייני ביטחון, מדיניות חוץ ועוד) וכן הגנה על יכולתם של גופים מנהליים לבצע את תפקידם.

ההגנה בהקשר זה אינה על אינטרס העלול להיפגע מתוכנו של מידע מסוים, אלא על עצם הליך הדיונים וקבלת ההחלטות בגופים אלה. החיסוי הכללי על הסטנוגרמות של ישיבות הממשלה אינו נובע מהעובדה שכל מה שנאמר בהן - או רובו - הוא סודי. החיסוי נובע מהרצון לאפשר דיונים פתוחים, אשר לא יתקיימו כאשר הדיון פתוח לציבור.

* הקף חובתה של רשות למסור מידע שהגיע אליה בדלתיים סגורות - אין אפשרות להקיש ישירות לעניין זה מהלכות לעניין חופש הביטוי. השאלה נוגעת להקף חובתה של רשות למסור מידע שבידה. נוסף על כך, היות והפרסומים של הפרוטוקולים לא יהיו במלואם, אלא חלקיים בשל הנגיעה שלהם לתחומים רגישים, האסורים בפרסום, "מכפיל ומשלש את הטעות לה חשוף קהל הקוראים כתוצאה מפרסום מידע חלקי".

הוועדה הביאה מגוון דוגמאות מדיונים בפורומים סגורים והביעה תקוותה, כי הדגמות אלו מסייעות להעריך את אמירתה, כי הבקשה לדחות את הדיון בסוגיה עד לאחר פרסום הדוח החלקי אינה עניין של התחמקות, אלא הצפה אמיתית של בעיות עקרוניות וחשובות הראויות לדיון מפורט וממוקד.

* שיקולים הכרוכים בפירסומן של עדויות שהושמעו בדלתיים סגורות, כאשר אנשים העידו בפני הוועדה על-סמך ציפייה שהחומר לא יפורסם והתבטאו בהתאם.

לטענת הוועדה, כאשר העדים מעידים בדלתיים סגורות, מתעוררים בדיעבד קשיים משפטיים מרובים שיש להידרש להם בכובד ראש.

מחלוקת בין חברי הוועדה לעניין היקף הפרסום

העובדה כי התעוררו מחלוקות בין חברי הוועדה לעניין הקף הפרסום, מחייבת את כל חברי הוועדה לעבור על הפרוטוקולים, טרם פרסומם, וקבלת החלטה נקודתית לגבי כל פרוטוקול ופרוטוקול. הוועדה ציינה, כי מניסיונה, "מלאכת ההפרדה בין המותר והאסור לפרסום בפרוטוקולי העדויות קשה ביותר ומחייבת לא רק בדיקה פרטנית של קטעי העדות אלא גם קריאה ביקורתית של העדות ה"מותרת" כולה על-מנת למנוע טעויות או פגיעות בלתי מוצדקות".

הוועדה מסרה לבג"צ, כי מצאה כוח אדם מתאים לבחינת הסוגיה הביטחונית, אולם גם בית המשפט הכיר בעובדה, שיש עילות נוספות העלולות להביא לאי-פרסום, שיש על הוועדה לבחון. כלפי עילות אלו, טוענת הוועדה, "לא נמצאה עדיין דרך פשוטה למצוא כוח אדם מקצועי כזה העשוי להפוך את תפקיד הבחינה של התמלילים לפחות בעייתי מבחינת ניהול משאבי הזמן של הוועדה".

"על-פי גישת הוועדה, חיובה לפרסם היום אף מספר קטן של פרוטוקולים עלול לחייב אותה לפעול בניגוד להוראות דין חשובות שאין לה כרגע הזמן לבחון אותן ולהחליט לגביהן. כל זאת מעבר לעובדה כי הדבר יחייב אותה לעסוק בנושא זה במקום להשלים את הדוח החלקי עליו היא שוקדת".

חוסר סימטריה בין המטרה לבין הנזק שייגרם

הוועדה מסכמת וטוענת, כי קבלת העתירה תחייב את הוועדה לפעול בניגוד לשיקול דעתה המקצועי והציבורי, לשבש את עבודתה בצורה חמורה, ולהתחייב מראש ללוח זמנים לעשיית דבר שאין היא יכולה להעריכו בשלב זה.

עמדת הוועדה היא כי אין בסיס משפטי לחיוב שכזה והיא מבקשת מבית המשפט לדחות את העתירה. לחלופין, חוזרת הוועדה על בקשתה לדחות את הדיון בעתירה עד לאחר פרסום הדוח החלקי והגשת עמדה מבוססת יותר ושלמה יותר מטעם הוועדה.

הוועדה מאזכרת, כי "יש כאן חוסר סימטריה ברור. פרסום לא ניתן להשיב ואת נזקיו לא ניתן לתקן, אולם לא ברור מה נזק ייגרם אם פרסום ייעשה בעוד תקופת זמן, אחרי שיוחלט בצורה מושכלת איך ראוי לפעול בנושא זה. החלטה מושכלת יותר על פרסום תהיה טובה יותר גם לגופו של עניין... הלהיטות להקדים את הפרסומים לדוח החלקי גם אינה ברורה לגופו של עניין".